行政复议机关双被告制度的意义（20篇）

行政复议机关双被告制度的意义（20篇）行政复议机关双被告制度的意义　　行政复议机关作共同被告问题研究基于立法和司法考量　　本次行政诉讼法修改，体现出强烈的问题意识。立法机关特别强调了要解决行政诉讼中存在下面是小编为大家整理的行政复议机关双被告制度的意义（20篇）,供大家参考。

篇一：行政复议机关双被告制度的意义

　　行政复议机关作共同被告问题研究基于立法和司法考量

　　本次行政诉讼法修改，体现出强烈的问题意识。立法机关特别强调了要解决行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题。[1]其中，通过对复议决定的司法审查，强化司法机关对复议机关的监督，是其中重要的内容。修改后的行政诉讼法第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”复议机关维持原行政行为的，不仅原行政行为机关是被告，作出维持决定的复议机关亦是被告。这一规定是本次行政诉讼法修改的重要内容。无论是在行政诉讼法修改前还是在修改后都有巨大争议，本文拟结合修法过程中的若干次理论争锋，从立法、诉讼理论与实务的角度，对这一问题作一完整阐述，以期进一步完善对复议机关行为的司法监督体系。

　　一、中国问题：争论的缘起及其制度选择

　　修改前的行政诉讼法第25条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。这样规定的理由是：复议机关维持原行政行为意味着真正的处分机关是原行政机关，行政复议机关没有就此作出独立的意思表示；复议机关改变原行政行为则不同，这意味着行政复议机关就行政法律关系进行了新的“处分”行为，行为主体已然发生变化，应当以行政复议机关作为被告。

　　这一规定在司法实践中的执行并不乐观。有的行政复议机关为了避免当被告，一味维持原行政行为，该撤销的不撤销，该纠正的不纠正，导致维持率过高。[2]从统计数据反映的情况来看，行政复议机关在履行行政复议法“防止和纠正违法或者不当的行政行为”的要求方面，与人民群众

　　的期望有一定差距。据统计，行政复议机关维持原行政行为的比例大约在60%左右，而人民法院维持被诉行政行为的比例则是在10-20%，甚至在10%以下。[3]这个数据反映出行政复议和行政诉讼对于纠正违法行政行为的巨大反差。在立法机关对行政复议法实施情况的检查中，有的常委会组成人员认为，按照行政诉讼法的规定，如果行政复议机关改变原具体行政行为，就会成为行政诉讼的被告，这在一定程度上影响了行政复议机关严格依法审查和公正裁决案件。建议进一步完善行政复议体制和工作机制，建立健全监督检查制度，强化行政复议作为法定救济渠道的功能。[4]由于行政复议机关与原行为机关的上下级关系、不愿意当被告等原因产生的不愿改变、一味维持原行为的“维持会”问题，引发了社会各界的关注。对于如何通过行政诉讼监督复议机关依法行使复议权力，学术界和实务界提出了三种主要方案：

　　“复议机关绝对被告说”。即经过复议的案件，无论行政复议机关作出何种复议决定，行政复议机关应当一律作为被告。理由及论据主要是：该行政复议决定属于“二次决定”，亦属于可诉的行政行为；行政复议机关属于行政机关而非中立机关；符合“谁行为谁被告”规则；原行政行为的效力已经被复议决定的效力所覆盖；有利于复议机关大胆纠错和有效过滤行政争议。

　　“复议机关免除被告说”。即经过复议的案件，无论行政复议机关作出何种复议决定，行政复议机关应当一律不作被告。理由及论据主要是：行政复议机关如同司法机关，具有消极性、善后性和公益平衡性；行政复议不加重相对人的法律责任；行政复议权力并非基于行政隶属关系而是基于法律授权。[5]

　　“复议机关相对被告说”。即经过复议的案件，复议机关在特定的情况下（作出维持决定）可以与原行政行为机关作为共同被告。理由及论据主要是：原行政行为应当对原行政行为合法性承担责任，不能一概由复议机关作单一被告；复议机关对其作出的复议决定的合法性亦应承担责任，不能一概由原行为机关作单一被告。

　　立法机关认为，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用，建议对原有制度作针对性的改革，明确复议机关维持原行政行为的，与原行政机关作为共同被告。[6]为了从制度上促使复议机关发挥监督下级机关的行政行为，救济公民权利的作用，新行政诉讼法确立了复议机关的共同被告制度。从最终的法律条文来看，立法机关的选择更接近“复议机关相对被告说”。

　　新法颁布之后，对于复议机关作共同被告制度的讨论继续发酵。有的观点认为，这一内容是国家立法机关为了解决当下行政复议实践中的具体问题设计的程序性制度，具有强烈的问题导向性，在法理上仍存在商榷余地，能否解决中国的特殊问题，也仍有待后续观察后才能得出结论。[7]笔者认为，在本次行政诉讼法过程中，有关行政复议机关作出维持决定时的被告资格问题，学术界和实务界进行了广泛而持久的讨论，有关制度利弊在修法过程中已经充分展现。任何一项制度的新举和创设，必然引起相应、相关制度的革新和嬗变。问题的关键在于，我们如何面对和因应立法的变化，如何让这剂“中药方”真正发挥药效。

　　二、理论基础：原行政行为与行政复议行为一体化

　　（一）基于行政复议行为性质衍引出的“一体化”理论

　　从目前对于复议机关作共同被告的争论来看，所有问题都可以归结到行政复议机关作出维持决定的性质上来：认可行政复议机关作共同被告的观点一般坚持行政复议机关的行政机关属性；反对行政复议机关作共同被告的观点则坚称行政复议机关的“准司法”属性。对于这个问题的把握，有助于理解立法机关的选择以及行政诉讼法和行政复议法两种救济制度之间的关系。

　　我国从建立行政复议制度时起，对于行政复议的性质和定位就有着不小的争论。行政复议行为属于行政行为，还是司法行为，还是兼而有之的准司法行为，既关系到行政复议制度的自身发展完善，也关系到行政纠纷解决机制的整体构架。考诸历史，我国的行政复议制度从建立伊始，就定位于行政机关的内部监督和司法救济的补充。这一定位不仅有明确的法律依据，而且也有充分的理论根据、事实根据和历史依据。首先，行政复议是行政机关的内部监督机制。《行政复议条例》和行政复议法都清晰阐释了行政复议的内部监督性质，这是符合内部行政救济的特点的。立法机关认为，行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，完善行政复议制度对于加强行政机关内部监督具有重要意义。起草行政复议法体现了行政复议作为行政机关内

　　以此立论，行政复议维持决定属于行政决定，而非“司法决定”的性质也比较明确。那么，该行政决定是否可诉，则根据该行政决定是否对当事人的合法权益产生实际的、不利的影响来判断。有观点认为，复议维持决定“同意”原行政行为，仅仅是对原行政行为的合法性作出一种具有行政监督意义上的“认同”，并不增加、减少申请人既有的权利和义务，对申请人权利义务产生实际影响的仍然是原行政行为。[11]笔者认为，复议维持决定作为复议机关作出的行政法律文书，具有法律上的效果。复议机关作出维持决定后，意味着原行政行为的合法性得到了复议机关的进一步确认，对申请人权利义务产生影响的行为包括两个不同的行政行为：原行政行为和复议维持决定。复议维持决定对当事人产生的实际影响客观存在，这种影响既有显性的，亦有隐性的，更多体现为对当事人程序性权利的影响。[12]既然行政复议维持决定完全符合可诉行政行为的标准，复议机关作被告的法律依据和法理基础是比较可靠的。

　　进一步的论证是，既然行政复议维持决定具有可诉性，那么复议机关作共同被告（而非仅仅被告）的基础如何确立呢？有的观点认为，共同被告的理论应当是，两个以上的行政机关共同作出同一行政行为。复议机关作出的维持决定，与原行政行为不是一个行为，因此不能作共同被告。

　　笔者认为，复议机关之所以要作共同被告，其理论基础主要是：第一，行政复议机关作出的行政复议决定是行政行为，属于人民法院受案范围。根据行政复议法的规定，行政复议机关作出行政复议决定，是其基于行政机关的地位作出的，该行为属于行政行为，而不是居中作出的“司法行为”，应当接受人民法院的司法监督。第二，行政复议机关作被告，符合行政诉讼法的立法宗旨。行政诉讼法第1条规定的立法宗旨中，“监督行政机关依法行使职权”是其中的重要一项内容。监督行政复议机关依法行使职权，属于行政诉讼法的题中之意。第三，行政复议机关主要是原行为机关的上级机关，上级机关的复议决定效力高于原行政行为。在大多数情况下，行政复议机关是原行政行为机关的上级机关。原行政行为机关作出行政行为之后，行政复议机关作出维持原行政行为的行政复议决定，意味着上级机关与下级机关对同一行政事项表达的是同一的意思表示，可以视为原行政行为机关与行政复议机关作出同一行政行为。第四，依照行政复议法的规定，行政复议机关是行政行为机关的情况下，其行政复议机关亦得为被告。例如行政复议法第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的行政行为不服的，向作出该行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国

　　务院依照本法的规定作出最终裁决。这里的“行政复议决定”包括了维持的行政复议决定，当事人对于该维持决定不服，可以向人民法院提起诉讼。此时，被告一定不会是原行政行为机关。

　　也就是说，复议机关作出维持决定的情况下，复议机关事实上作出一个与原行政行为一样的行政行为，呈现出原行政行为与行政复议行为“一体化”的现象。从大陆法系传统来看，基于行政复议行为与原行政行为的“一体化”，原则上两个行为具有“统一性”。例如，德国行政法院法第79条第1款第1项规定，撤销诉讼的审查对象是“以复议决定形式体现出来的原行政行为”。我国台湾地区“行政诉讼法”第24条规定，“经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关；二、撤销或变更原处分或决定时，为最后撤销或变更之机关。”这里的“原处分”，也并非行政行为的初始状态，而是指“经诉愿决定所形成之原行政处分，亦即经过诉愿决定修正之原行政处分”。[13]

　　大陆法系国家的观点认为，原行政行为与行政复议行为的一体化还体现在，行政复议机关可以对原行政行为进行“矫正”，矫正后的原行政行为与行政复议行为保持一致性。德国甚至鼓励行政复议机关去补正行政行为，有效的补正能够使原先违法的行政行为从补正成功之时起变得合法，就像行政行为的瑕疵从未存在过。[14]

　　（二）限缩对“改变原行政行为”的解释

　　复议机关与原行政行为机关基于行政系统的一体性，复议维持决定实际上就是原行政行为。同时为了鼓励复议机关纠错，大陆法系国家对于“维持”作出宽泛的解释。复议机关作出“改变”或者“维持”两种决定。只有复议决定施加“首次负担”或者“补充性负担”，才属于复议决定“改变”原行政行为的情形，除此之外，均可以判断为“维持”了原行政

　　行为。[15]例如，在德国，根据行政法院法第79条的规定，确认无效之诉的标的包括：（1）原本行政行为，以其经过复议决定肯定的形式为准；（2）复议决定，如果第三人因该决定首次受到侵害。复议决定包含不同于原本行政行为的补充性独立负担的，也可单独成为确认无效之诉的标的。作出复议决定中，对程序规定的严重违反，也视为补充性负担。是否受到“首次侵害”是确定诉讼标的、行政诉讼被告的重要依据。行政法院法第79条的规定意味着行政复议决定身份如果首次包含一个负担的话，其可以单独成为一个可撤销的标的，行政复议机关也就此单独负担独立成为行政诉讼被告。[16]如此看来，德国的行政诉讼制度鼓励行政复议机关去纠错，并且只有自己独立的首次负担才可以作为独立的标的。我国台湾地区也采取了类似的思路。例如，“诉愿法”第79条第2款规定了驳回诉愿之情形：“原行政处分所凭理由虽属不当，但依其他理由认为正当者，应以诉愿为无理由。”是否“首次负担”、是否作出“撤销或者变更原处分或者决定”，是判定审查对象的主要依据。如果复议决定没有设置“首次负担”，复议决定就视同为原行政行为。这里的“首次负担”，很显然是指复议决定中的实质性处分，即对原行政行为处理结果的改变。

　　遵循这个思路，修改前的行政诉讼法和司法解释中有关内容就应当进行调整。对于“改变行政行为”，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第7条作了规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：（一）改变原具体行政行

　　那么，在复议机关作共同被告的情况下，按照《若干解释》的规定，复议机关只要是对认定事实、适用法律规范、处理结果等进行“改变”，复议机关就单独作为被告，那么复议机关出于趋利避害和不愿意作被告的心理，就不愿意对原行政行为作出任何的“改变”。这就是长期以来复议

　　机关作“维持会”的深层原因。如果仍然坚持《若干解释》的“改变标准”，复议机关可能继续坚持这种“不作为”“怠作为”的状态。因此，有必要对《若干解释》的规定进行调整。

　　基于以上考虑，复议机关“改变”原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的“处理结果”，不包括改变原行政行为所认定的主要事实、证据和所适用的规范依据，而未改变处理结果的情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第6条第2款作了相应规定[19]。这一规定的实践价值在于：第一，一般情况下，处理决定的最终结果对当事人权利义务产生实质性的影响，对于复议机关改变事实、证据和规范依据，一般不对其权利义务产生实质性影响。因此，一般应当坚持对原行政行为的审查。第二，如果复议机关改变事实、证据和规范依据，就认定其改变行政行为，复议机关将作为单独被告。复议机关可能在审查中即便发现原行政行为存在瑕疵，也不愿意去纠正，不利于发挥复议机关纠错的积极性。第三，复议机关改变事实、证据和规范依据，不等于其不当被告，而是作为共同被告。复议机关只对其改变的事实、证据和规范依据进行举证、答辩，对原行政行为处理结果的举证、答辩仍然需要原行政行为完成。第四，《若干解释》第7条也贯彻了定性标准。该条第（三）项规定“改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的”，仅仅有改变适用的规范依据不能认定为“改变”，只有“对定性产生影响的”，才属于改变，这与德国行政诉讼制度中的“首次负担”理论是一致的。这一内容是对《若干解释》第7条的直接修改。

　　根据《适用解释》第6条第2款的规定，复议机关可以根据自己认定的事实和对法律法规的理解，在不改变处理结果的情况下，对原行政行为进行“调整”和“治愈”，仍然视为原行政行为。这个内容与过去司法解

　　释的观念存在极大差异。根据修改前的行政诉讼法，禁止复议机关事后收集证据证明行政行为合法性。行政复议机关改变了事实和证据，是行政诉讼法所不允许的行为，不能作为认定原行政行为合法性的依据。复议机关如果改变相关事实和依据的，应当承担相应的法律责任，不能认为是复议决定对原行政行为的补强或者“瑕疵治

　　愈”。例如，《若干解释》第31条第2款规定：“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”《行政诉讼证据规定》第61条作了类似规定。[20]这些内容是根据修改前行政诉讼法作出的，严格要求复议机关不得以自己收集的证据和认定的事实“补强”“治愈”原行政行为，体现了严格的“卷宗主义”原则。《适用解释》则考虑到复议行为与原行政行为的“一体化”，鼓励作为共同被告的复议机关主动纠错，积极消除行政纠纷。《适用解释》生效后，前述司法解释规定不再适用。

　　一般来说，复议机关作出撤销、变更、履行、确认违法、责令限期重新作出行政行为等决定，属于复议机关自己的行为，也就属于改变原行政行为。在特殊情况下，可能会表现得比较复杂。一是，复议机关确认原行政行为违法，但是保留原行政行为效力，能否认定为“改变”？是否认定为“改变”，一般应当从是否改变了处理结果来判断。如果复议机关认为原行政行为程序违法，而确认原行政行为违法的，原行政行为的实体处理没有发生变化，应当认定为“维持”。二是，在司法实践中，如果复议机关改变原行政行为的处理结果，但是没有作出上述决定，而是作出部分改变部分维持决定的如何处理？例如复议机关认为原行政行为若干行政处罚项，部分撤销，部分维持的，当事人不服的，是否适用本条规定？我们认为，如果原告对整个行政复议决定提起诉讼，可以认定行政复议决定属于

　　改变原行政行为，由复议机关单独作被告；如果原告对部分维持项提起诉讼的，可以根据案件具体情况，由原行政行为机关和行政复议作共同被告。

　　（三）扩大对“维持”原行政行为的解释

　　维持决定，由于复议机关肯定了原行政行为的效力，在原行政机关发现新的事实和理由的情况下，可能出现无法纠错的情形。因此，在行政复议实践中，除了维持决定之外，还存在维持决定的“替代品”——驳回复议申请的决定。《行政复议法实施条例》依照行政复议法的规定，除了明确维持决定之外，还规定了驳回复议申请的决定。该条例第48条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。”那么，行政诉讼法中规定的“维持决定”是否包括“驳回复议申请的决定”呢？主要有三种观点：

　　第一种观点是“分立论”，即维持决定不包括驳回复议申请的决定。理由是：第一，行政诉讼法规定的维持决定是狭义上的维持决定。第二，行政诉讼法修改之时，《行政复议法实施条例》已经颁布，驳回复议申请决定已经成为法定的决定与维持决定相并列，且适用条件存在较大差别。第三，两种决定针对的对象不同，维持决定针对的是原行政行为，驳回复议申请的决定针对的是行政复议申请人。

　　第二种观点是“包含论”，即维持决定包括了驳回复议申请的决定。理由是：第一，维持决定和驳回复议申请决定对于申请人而言，实际效果是一样的。第二，从本次行政诉讼法修改的情况来看，原有的“维持判

　　决”，在基本没有改变适用条件的情况下，修改为“驳回原告诉讼请求判决”，也说明了两者的内在一致性。这个原理也完全适用于行政复议。

　　第三种观点是“部分包含论”，即维持决定包括驳回复议申请的决定，但不包括因不符合受理条件驳回复议申请的情形。这种观点同意维持决定包含了驳回复议申请决定。但是同时也认为，并非所有驳回复议申请决定都可以为“维持决定”所包括。其中，《行政复议法实施条例》第48条第1款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”属于程序性驳回，该驳回决定属于行政复议机关自己的判断，如果作被告，只能是单独被告。

　　第三种观点是符合行政诉讼法的规定的。除了以上理由外，还包括以下几点：第一，维持决定与驳回复议申请决定的效果是一致的。对于“维持决定”和“驳回复议申请决定的”关系问题，参与条例制定的人士认为，维持决定是对被申请人、申请人已经形成的行政法律关系的认可，是对被申请人的行政行为合法、适当的肯定，维持原行政行为的效力，“实际上是驳回申请人的请求”。[23]第二，驳回复议申请决定适用的两种情形有较大差别。这两种情形是：1.申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；2.受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。第一种情形是针对不作为的决定，无法适用维持、撤销、变更、责令履行等决定。只有驳回申请人的行政复议申请，终结行政复议程序，才是适当的处理方式。这种情况实际上类似于行政诉讼法中规定的“维持判决”。行政诉讼法第69条规定的“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”，驳回原告诉讼请求判决适用情形吸收了维持判决的情

　　形。这也同时表明一个方向，将来的行政复议维持决定，也可能被驳回复议申请决定所替换。从这个意义上讲，驳回复议申请决定的涵盖性大于维持决定。但是，第二种情形就比较特殊。行政复议法和实施条例都对行政复议申请应当符合的条件作了规定，如果行政复议机关在受理前发现该申请不符合受理条件，可以作出不予受理的决定；如果行政复议机关在受理后发现该申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件，则应当决定驳回行政复议申请。[24]这种类型的驳回申请实际上属于程序性的驳回，类似于行政诉讼中裁定驳回起诉。其与第一种情形的关系类似于裁定驳回起诉与判决驳回原告诉讼请求。这种情况下，该决定属于行政复议机关自己的意思表示，应当由其单独作为行政诉讼被告。

　　《适用解释》第7条第1款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。需要注意的是，第一，关于原行为机关在受理后已经履行法定职责的，复议机关如何作出决定的问题。《行政复议法实施条例》第48条第1款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者“在受理前已经履行法定职责的”，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。在行政复议中，如果原行为机关在受理前已经履行法定职责的，复议机关可以作出驳回复议申请的决定自当无疑。那么如果原行为机关是在复议程序中履行相应的法定职责，复议机关应当作出何种决定？笔者认为，行政诉讼法对同类的问题有相应规定。行政诉讼法第74条第2款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。根据《若干解释》的规定，对于不作为案件，参照适用这一内容。如果在行政

　　复议案件中，原行为机关是在复议程序中履行相应的法定职责，申请人仍然要求确认原不作为的，行政复议机关作出确认原不作为行为违法的决定。对于这一决定，不能适用《行政复议法实施条例》第48条第1款第（一）项的规定，应当视为行政复议机关改变原行政不行为，也就是说，不适用本司法解释本条的规定。第二，有的观点认为，这里的“但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”中的“除外”，是指行政复议机关不作为行政诉讼被告。[25]这种理解不准确，这里的“除外”，是指行政复议机关不作共同被告，应当作单独被告。

　　三、实践难题：双重诉讼标的的审理规则

　　（一）原行政行为与复议行为一并作为审理对象

　　在复议机关作共同被告的情况下，法院审查的对象是原行政行为，还是原行政行为和复议决定，存在较大争议。主要有三种观点：

　　第一种观点认为，法院审查的对象是原行政行为的合法性。理由是：第一，在复议机关维持原行政行为的情况下，实际对原告产生影响的是原行政行为，复议机关之所以参加诉讼主要是为了监督和促进其履行复议职责。复议机关参加诉讼本身就已经起到这样的作用。根据“原处分主义”原则，法院应当审查对象是原行政行为的合法性。第二，从证据收集和保存情况来看，法院也是应当审查原行政行为。“谁的孩子谁抱”，法院审查原行政行为合法性有利于明确责任，提高诉讼效率。这种意见还认为，复议机关作共同被告的案件，人民法院应当主要围绕原行政行为的合法性进行审查。在特殊的情况下，当事人可以对复议决定的合法性发表意见。

　　第二种观点认为，法院的审查对象是复议决定的合法性。理由是：第一，一般情况下，复议机关是原行政行为的上级机关。在复议机关维持原行政行为的情况下，复议决定的效力要高于原行政行为，应当以复议决定

　　的合法性作为法院审查的对象。第二，从域外的制度来看，复议决定能够体现原行政行为的内容。例如，在实行原处分主义的德国，该国的行政法院法第79条第1款规定，撤销诉讼的标的可以是“以复议决定体现出来的原行政行为”，复议决定能够吸收原行政行为的内容。

　　第三种观点认为，法院的审查对象是原行政行为和复议决定的合法性。第一，共同被告制度目的除了要解决复议机关作“维持会”，督促其履行复议监督职责外，还要解决争议本身，而争议本身主要是原行政行为。因此，原行政行为和复议决定均为审查对象。第二，从行政诉讼法第79条的规定来看，法院的裁判对象也是两个行政行为。过去的做法是，法院只审原行政行为，原行政行为被判决撤销后，复议决定自然无效。《若干解释》第53条第1款规定：“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。”在司法实践中，有的复议机关提出，自己没有参加诉讼，仅仅对原行政行为进行审查后，就认定复议决定无效，剥夺了复议机关维持自己主张的权利，在诉讼程序上有失公平。因此，修法后，法院要分别审查原行政行为和复议决定的合法性。[26]行政诉讼法第79条据此规定了，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

　　笔者认为，基于原行政行为和复议行为“一体化”原理，法院应当对原行政行为和复议行为的合法性进行审查。其法律基础是：第一，行政诉讼法确定了共同被告制度。既然是共同被告，被告在诉讼中都要为其作出的行政行为承担举证责任和履行其他诉讼义务。作出原行政行为的机关的行政行为、复议机关的维持决定均是法院审查的对象。第二，行政诉讼法第79条明确规定了人民法院应当对“复议决定”和“原行政行为”一并

　　作出裁判。法院的裁判对象是明确的，裁判对象与审查对象也应当是一致的。

　　（二）适当调整级别管辖

　　行政诉讼法第15条第（一）项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖，不再有“且基层人民法院不适宜审理”或者“但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件除外”的限制条件。也就是说，法院不再判断是否基层人民法院是否适宜审理，也不再将以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件排除在中院管辖之外。

　　从字面上理解，县级以上人民政府经行政复议作出的维持决定也属于本项“县级以上人民政府所作的行政行为”。因为县级以上人民政府作出的维持复议决定是其作为上级机关地位作出的，其性质属于可诉的行政行为。根据行政诉讼法的规定，复议机关维持原行政行为的，复议机关和原行政行为机关是共同被告。有的观点认为，应当统一以复议机关的级别来确定管辖法院的级别。[27]但是，如果县级以上人民政府作为复议机关为共同被告的案件大量涌入中级人民法院，势必对高级人民法院，甚至最高人民法院造成极大的案件压力。特别是新修改的民事诉讼法和行政诉讼法都规定了再审提级制度，最高人民法院的再审案件也将呈现爆炸式增长。这显然是不符合行政审判规律和行政审判要求的。

　　笔者的观点是，对于复议机关和原行政行为为共同被告的行政案件，应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。理由是：第一，这种做法符合立法原意。在行政诉讼法修改过程中，在讨论中级人民法院管辖时，这一问题已经提出来过。行政诉讼法第15条第（一）项曾经表述为“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的除行政复议决定以

　　外的行政行为提起诉讼的案件”，目的就是为了排除县级以上人民政府作复议决定的情形。经过讨论，大家比较一致的意见是，这样表述过于繁琐，今后可以通过司法解释对此予以适度的限缩解释即可，因此，最后删除了“除行政复议决定以外的”限定语。因此，本次司法解释应当对此进行限缩解释。第二，行政复议维持决定的特殊性。复议机关的维持决定虽然是行政行为，但这一行政行为的“特殊性”就在于其只是覆盖了原行政行为的效力而已。本质上，真正发生法律效力的是原行政行为。对于此类案件，一般应当以原行政行为机关所在地法院管辖为宜。第三，有利于将矛盾化解在基层。行政诉讼法和人民法院组织法规定在四级法院设立行政审判庭，审理行政案件，目的在于将大量案件和矛盾化解在基层，如果将复议机关维持的一审案件全部归入中级人民法院管辖，中级人民法院、高级人民法院将无法承受案件的数量增长。以北京法院为例，2022-2022年，国务院各部门和省级政府审理的行政复议案件中，维持原行政行为的案件数量分别为49941件、53032件、59465件，在审理的复议案件中比例依次为59%、58%、56%。此外，还有省级政府复议本政府工作部门的案件，也可能转化为国务院各部门的复议案件，这类案件数量集中在东城和西城两个基层法院，即便是基层人民法院也难以负担，更不用说中级人民法院。

　　（三）举证责任与举证实施行为适当分离

　　在复议机关作共同被告的情况下，举证责任如何承担，是一个比较有争议的问题。有观点认为，应当由作出原行政行为的行政机关承担举证责任。理由是：第一，根据行政诉讼法第34条第1款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，作出原行政行为的行政机关，应当对其自己作出的行政行为承担举证责任自无疑议。第二，虽然已经有复议维持决定的存在，但是发生法律效果的是原行政行为机关。第三，复议机关作共同被告的目的主要是为了解决“维持会”的问题，目的是要求复议机关参加诉讼，复议机关对原行政行为作出行政行为的事实、证据、适用规范依据可能并不熟悉，可以不要求其对原行政行为承担举证责任。

　　据此，在复议机关作共同被告的情形下，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。“可以由其中一个机关实施举证行为”意味着，可以由作出原行政行为机关实施举证行为，也可以由复议机关实施举证行为。从逻辑上推理，也包括由两个机关共同实施举证行为。有的观点认为，这样可能会导致两者举证责任的不清楚，导致互相推诿。实际上，本条已经明确由作出原行政行为的机关和复议机关承担举证责任，两者都负有举证责任。只不过是具体谁来实施举证行为而已，两个机关都推诿的，可能导致两个机关都败诉的后果。这是对两个机关可能的推诿是一个制约。

　　还有的观点建议无需明确“可以由一个机关实施举证行为”，因为复议机关与作出原行政行为的机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任，故举证行为也应共同实施，可能出现的情形是分别举证、举证内容相同但共同署名等，可在司法实践中进行具体探索，由法院认定是否履行了举证责任即可。笔者认为，由一个行政机关实施举证行为并不妨碍两个机关共同署名等等。也可以说，“可以由一个机关实施举证行为”更多的是为了法院审查证据的便利。

　　（四）根据不同诉讼类型确立裁判规则

　　行政诉讼法第79条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”这一规定也与一些大陆法系国家的做法相近。例如，根据德国《行政法院

　　法》第79条第1款的规定，撤销诉讼的标的包括“以复议决定体现出来的原行政行为”和“救济决定或者复议决定，如果该决定施加了一个首次负担”，法院在撤销原行政行为的同时，一并撤销复议决定。在日本，根据日本《行政事件诉讼法》第20条的规定，原告同时符合撤销原行政处分之诉和撤销裁决（类似行政复议决定）之诉的，法院可以同时针对原行政处分行为和裁决作出裁判。在大陆法系国家，对经复议的案件中，一般奉行“原处分主义”和“首次负担”规则，即便如此，还是采取了原处分和复议决定一并裁判的方式，而在我国经复议案件，复议机关作共同被告的制度背景下，法院对原行政行为和复议决定一并作出裁判更有必要。因此，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

　　在司法实践中，原行政行为合法并不意味着复议决定必然合法，复议决定可能存在违反程序等问题；复议决定合法也并不意味着原行政行为合法，具体适用情况还比较复杂。主要区分四种情形：

　　1.原行政行为和复议维持决定均合法

　　人民法院经审查认为原行政行为和复议维持决定均合法的，可以直接适用行政诉讼法关于判决驳回诉讼请求的规定，本司法解释没有对此进行重复规定。行政诉讼法第69条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”在原行政行为和复议维持决定均合法的情形下，适用该条主要包括以下三种情形：一是，在形成诉讼（包括撤销诉讼和变更诉讼）中，原行政行为和行政复议维持决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。二是，在义务诉讼中，原告申请原行政行为机关履行法

　　定职责，复议机关作出驳回申请复议决定（属于广义上的行政复议维持决定），理由不能成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。三是，在给付诉讼中，原告请求原行政行为机关履行给付义务，议机关作出驳回申请复议决定（属于广义上的行政复议维持决定），理由不能成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。

　　2.原行政行为和复议维持决定均违法

　　原行政行为和复议维持决定均违法，根据行政诉讼类型的不同，有不同的表现形式：

　　（1）撤销诉讼

　　原行政行为和复议维持决定违反行政诉讼法第70条的规定，即两个行为均存在（主要是原行政行为）“主要证据不足的、适用法律、法规错误的；违反法定程序的、超越职权的、滥用职权的、明显不当的”情形的，根

　　据行政诉讼法第79条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，人民法院在撤销原行政行为的同时，应当同时撤销复议决定。

　　根据行政诉讼法第70条的规定，人民法院判决撤销的，可以判决被告重新作出行政行为。是否判决被告重新作出行政行为，应当考虑行政机关是否存在重新作出行政行为的必要。撤销诉讼属于形成诉讼，行政行为一旦撤销，被诉行政行为具有形成力，在法律上等于不复存在。法院判决行政机关重新作出行政行为，某种意义上讲等于作出一个“答复判决”，法院可以在判决理由中阐明自己的意旨，行政机关应当遵照法院的意旨重新作出行政行为。

　　由于对原告的合法权益真正产生影响的是原行政行为机关，且原行政行为机关对争议事项拥有首次管辖权、首次判断权，因此，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的同时，可以判决作出原行政行为的机关重新作出行政行为。这里的“可以”是可以判决重作，而非“可以”判决原行政行为机关，也“可以”判决复议机关重新作出行政行为。当然，在特定情形下，是否可以判决“复议机关”重新作出行政行为，也可以继续研究。

　　（2）义务诉讼和给付诉讼

　　申请人请求原行政行为机关履行法定职责或者依法履行给付义务，复议机关作出驳回申请的决定，人民法院经审理认为，原行政行为机关不履行法定职责或者未依法履行给付义务，人民法院可以判决原行政行为履行法定职责或者给付义务。此时，复议决定由于认可了原行为机关违法的不作为行为，其作出的决定应当撤销。因此，人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。需要注意的是，根据行政诉讼法第74条第2款第（三）项的规定，原作出行政行为机关不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法，对于驳回申请的复议决定应当一并撤销。

　　3.原行政行为和复议维持决定其中之一违法

　　一般情况下，基于原行政行为与复议维持决定的“一体性”，原行政行为违法或者合法，复议决定也相应违法或者合法。但是，在特殊情况下，存在两种被诉行政行为之一合法，另...

篇二：行政复议机关双被告制度的意义

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn行政复议机关作共同被告的相关问题

　　作者：王启航

　　来源：《西部论丛》2019年第23期

　　摘

　　要：新《行政诉讼法》第26条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一规定的目的是解决以往复议机关高维持率的问题，更好的发挥复议制度的监督作用。本文就复议机关作共同被告的出台背景以及复议机关作共同被告的系列问题进行梳理。

　　关键词：复议机关;共同被告;行政诉讼法

　　行政诉讼法修改之前，第25條规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，由作出原行政行为的行政机关作被告;复议机关改变原行政行的，由复议机关作被告。但修改前这一规定在司法实践中，执行的并不乐观。有的行政复议机关为了避免当被告，很大一部分的复议机关采取一味维持原行政行为的方式。为了进一步完善行政复议体制，新的行政诉讼法采取了复议机关绝对被告的方式，即无论行政复议机关作出的是维持原行政行为的决定还是改变原行政行为的决定，行政复议机关一律作为被告。新法颁布后，关于复议机关作为共同被告制度的争论一直存在。有的观念认为，这一内容是国家立法机关为了解当下行政复议实践中的具体问题设计的程序性制度，具有强烈的问题导向性，在法理上仍存在商榷余地，能否解决中国的特殊问题，也仍有待后续观察后才能得出结论。1针对一系列相关的问题也需要大家进行探讨。

　　一、限缩对“改变原行政行为”的解释

　　改变原行政机关行为，复议机关要单独作为被告，导致复议机关怠于纠错改正。大陆法系国家为了鼓励复议机关纠错，对于“维持”作出了宽泛的解释，对于“改变”作出了限缩解释。规定只有在复议决定决定施加“首次负担”时，才属于复议决定中的“改变”原行政行为。这里的“首次负担“，很显然是指复议决定中的实质性处分，即对原行政行为处理结果的改变。

　　根据这一思路，新的行政诉讼法针对相关的内容作出了相应的修改。修改前属于行政诉讼法中规定的“改变原具体行政行为”的情形有三种：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。一般认为，一个行政行为是由收集证据、认定事实、适用规范依据等若干个步骤构成的，这些步骤构成了行政行为有效性和合法性的要素。复议机关改变这些要素，均属于改变了原行政行为本身。为了改善复议机关不愿改变的状态，新的司法解释明确规定，只有当复议机关变更原具体行政行为的处理结果时，才被认定为“改变原具体行政行为”，以缩小“改变原具体行政行为”的范围。

篇三：行政复议机关双被告制度的意义

　　“双被”制度下多阶段行政许可的适格被告

　　行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可作为一种授益行政行为，从社会角度看，其影响力之大远非其他行政行为能及。从管理角度看，行政许可可谓是成本最低、收益最大的管理手段，历来受到管理者的青睐，而其广泛的裁量空间，又使得许可实施的权力极易滥用。因此，在行政许可案件中，司法救济的需求远较其他领域强烈。多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，与单一行政许可的传统审查制度有所不同，多阶段行政许可实现了初步审查权与决定权上的相对分离，一定程度上有利于权力监督和相互制约。但是在法律关系方面，多阶段行政许可这一特定行政行为也导致法律关系更加复杂难辨，法律责任的归属也较难确定的困境。从行政审判实践来看，行政许可案件在适法统一等方面还存在一些需要明确的地方，多阶段行政许可行为的适格被告选择就是一个比较突出的问题。

　　一、多阶段行政许可行为制度概述

　　（一）多阶段行政许可行为概述

　　1.多阶段行政许可的概念

　　多阶段行政行为，是指“一行政程序中，行政机关相互参与一行政行为之完成”。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第35条有较为清晰的界定，在行政执法实践中，上下级行政机关分工实施行政许可的情形非常普遍，主要有两种形式：一是上级批准，下级决定;二是下级初审，上级决定。延长期限许可就是一种典型的下级初审上级决定的多阶段行政许可。根据《城市房屋拆迁管理条例》第9条规定，如需要延长拆迁期限，拆迁人应当在拆迁期限届满的15日之前，向房屋拆迁管理的部门提出相关的延期拆迁申请;而根据关于城市房屋拆迁管理的实施细则相关规定，拆迁人如果需延长拆

　　迁期限，应当在拆迁期限届满日的15日前，向区级房地局提出延期拆迁申请。拆迁期限累计超过一年的，延期拆迁申请由区、县房地局报经市房地局审核后给予答复。司法实践中就有诉拆迁期限延长许可通知的案例：拆遷人向区县级房屋管理部门提出对于拆迁许可的延续申请，而由于拆迁基地规模大、城市拆迁难度高，多数拆迁期限累计超过一年，根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定，区县级房屋管理部门需报经市房屋管理部门审核，如审核通过，再以区县级房屋管理部门名义对外作出拆迁期限延长通知。这就形成为一个多阶段行政许可行为，并产生了一个最终作出行政行为机关与最后署名机关不相符的问题，或称为“内部程序外部化”，一旦进入行政诉讼，此种典型的多阶段行政许可行为在诉讼中如何确定被告，是一个棘手的问题。

　　2.行政许可的救济一一行政复议与行政诉讼

　　有权利必有救济。但行政救济一词，可以说并非法定用语。世界各国各地在学术上因制度、传统差异，对此概念并无定论，故只能从语义上对其加以分析。行政救济制度大致上可作以下界定：行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。

　　作为现代行政管理的重要手段，行政许可也必然存在合法性与合理性的审查。行政许可的救济可如下界定：当事人认为行政机关的行政许可行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，可以请求国家机关给予补救的法律制度。在行政救济制度中，行政许可救济制度也是其重要组成之一，行政许可的救济是一种个案处理机制，主要救济途径为行政复议和行政诉讼。行政机关的行政许可行为造成当事人合法权益的损害，当事人既可以仅通过向法院提起行政诉讼这一途径来进行权利救济，也可以仅通过向上级主管机关提出行政复议的途径进行权利救济，还可以先提出复议，对复议不服再提起诉讼来进行权利救济。作为行政许可救济的重要途径之一，行政复议是由上级

　　机关纠正下级机关的违法或不当行政行为，运用的是行政机关系统内部的层级监督关系，最终实现保护相对人的合法权益的目的。通俗的说，如对行政机关作出的行政许可不服，相对人或利害关系人可向相应的上级行政机关申请行政复议以求实现权利的救济。

　　二、多阶段行政许可在行政诉讼中的适格被告

　　（一）多阶段行政许可诉讼中被告制度的现行规定

　　根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（以下简称《行诉解释》）第19条规定，多阶段行政许可的情形一般应以作出行政许可决定的下级或者上级机关为被告。但在审判实务中，多阶段行政行为中经上级机关批准的具体行政行为，已经外化表现了上级行政机关的意志，尽管盖章的仅为下级行政机关，但上级行政机关的意志主导具体行政行为，此时的被告就不能仅仅局限于下级行政机关，而应当将下级行政机关和上级行政机关列为共同被告。@如果仅以下级行政机关为被告，而其上级行政机关才是被诉行政行为的真正决策者，则法院作出的裁判文书很可能成为无法执行的一纸空文。同时，如存在下级机关不初审、不上报或者上级机关不批准等情况，利害关系人仅起诉所谓的行政许可决定实难获得有效救济。

　　根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）对多阶段行政许可行为适格被告的问题提出了另一种解决方案，根据《若干规定》第4条的规定，多阶段行政许可的被告具体可以解释为三种情形：一是下级行政机关作出行政许可决定须报经上级行政机关批准，如行政机关作出行政许可决定，申请人不服而提起诉讼的，或者该上级行政机关不作为时当事人起诉，以下级行政机关作为诉讼被告。如上级行政机关延迟批准或不批准，申请人不服而起诉的，上级机关作为诉讼被告。二是行政许可依法需先经下级行政机关审查，后报上级机关决定的，当事人不服，起诉不予行政许可决定的，以上级行政机关为被告。对下级行政机关不予受理、不予上报审查意见提起诉讼的，以下级机关为被告。三是涉及法律、法规赋予行政许可初审权的群众自治组织的行政许可案件适格被告

　　问题参照前款规定。但相关的行政赔偿案件应以有权作出行政许可决定的行政机关为被告。实践中出现的三种情况，进一步延伸出三个问题：一是适格被告的复杂性，行政相对人如何识别并准确知晓，法院如何认定被告;二是如何理解《行诉解释》第19条规定的谁盖章谁被告;三是共同被告问题。

　　（二）多阶段行政许可诉讼中适格被告的确定

　　我们认为审理经上级行政机关批准的行政许可案件，不应机械适用《行诉解释》第19条“谁盖章谁被告”，而应当结合《若干规定》与《行诉解释》内在法律意义，对于多阶段行政许可的适格被告适用共同被告的选择。具体讲多阶段行政许可适格被告的确定应分为以下两种情况：第一，依法应当先经上级行政机关批准由下级行政机关作出许可决定的，当事人对下级行政机关作出的不予许可决定不服起诉的，以下级机关为诉讼被告;行政相对人对上级机关不批准行为一并提起诉讼，可以上级机关作为诉讼共同被告。第二，依法应先经下级行政机关或者管理公共事务的组织审查后，再报上级行政机关决定的，当事人对行政许可不服起诉的，以上级行政机关为被告;下级行政机关或者管理公共事务的组织不受理申请或者受理申请后不上报，行政相对人不服起诉的，以下级行政机关或者上述的组织为被告。

　　三、“双被告”制度下多阶段行政许可在复议机关选择与诉讼中选择适格被告

　　（一）多阶段行政许可的复议机关选择

　　如果选择行政复议途径进行权利救济，在复议机关的选择上，《行政复议法》第12条、第13条、第14条、第15条中都有比较详细的规定，（！！）在多阶段行政许可行为中，下级行政机关作出行政许可决定须报经上级行政机关批准，下级行政机关作出准予或不予行政许可决定。以前述拆迁期限延长许可通知为例，区县级房屋管理部门将延长许可申请报市级房屋管理部门审批，审批通过，由区县级房屋管理部门对外作出延长许可的通知，此时利害关系人如若选择行政复议的途径进行权利救济，根据《行政复议法》第12条规定，在复议机

　　关的选择上，既可以选择区县级房屋管理部门所在本级人民政府，也可以选择区县级房屋管理部门的上一级主管部门即市级房屋管理部门。在选择市级房屋管理部门作为复议机关的情况下，就产生了实际作出行政行为的机关自己复议自己的行为，监督者与被监督者同体的现象，这样的制度设计既难以保障复议结果的公正性又难以实现复议对行政许可的监督、救济效力，一旦经复议的多阶段行政许可进入诉讼，也将进一步造成适格被告难以确定的困扰。

　　（二）经复议的多阶段许可行为与“双被告”制度

　　1.行政诉讼“双被告”制度的确立

　　2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》对修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“旧法”）在复议机关维持原行政行为的被告制度上做出了重大修改，旧法第25条第2款规定，经复议维持原具体行政行为的，原行政机关是被告;新《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议维持原具体行政行为的，诉讼中复议机关与原行为机关是共同被告。这一制度设计主要是为了解决实践中行政复议维持率高、纠错率低，行政复议监督功能与救济功能难以发挥作用而设立。之所以在复议机关维持原行政行为时，需要作共同被告参加诉讼，是因为如果复议机关维持原行政行为即可避免作为行政诉讼被告，其就不存在撤销违法或不当行政行为的动力;且一般法理上认为，复议机关作为上级机关，具有相对来说较大的行政权限，行政复议作为行政司法行为，既审查原行政行为的合法性，又审查原行政行为的合理性，应当是一项非常有力度的行政救济和行政监督行为，共同被告制度的設立，能够在一定程度上对复议机关施加压力，一定程度上解决复议机关甘当“维持会”的弊端。

　　针对复议中复议机关不作为的情况，新《行政诉讼法》也作出明确，新《行政诉讼法》第26条第3款规定，复议机关不作为的情况下，当事人可对被告自行作出选择。本条在《行诉解释》中也有相应的规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，由当事人选择原行政机关或是复议机关作被告，既可以起诉原行政行为，也可起诉复议

　　机关不作为。

　　总结一下，根据新《行政诉讼法》规定，经复议的行政行为如若进入行政诉讼程序，在适格被告问题上可分为三种情形：第一，复议机关维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告，也就是我们俗称的“双被告”情形。行政复议与行政诉讼均为行政行为的救济途径，是有效化解行政争议、保障行政相对人合法权益的不同路径。在救济功能的基础上，行政复议在客观上具有监督下级行政机关依法行政的功能，无论是从学理上还是从国家政策上的定位，行政复议都应在行政救济或行政纠纷解决中承担主渠道的角色，但现实却是由于复议机关维持决定的比例过高等问题，大多数行政争议不能通过行政复议的方式得到化解，经复议行政行为“双被告”制度也在此背景下应运而生。第二，复议机关改变原行政行为，复议机关作被告。但是在复议改变原行政行为的情形下被告的选择上，本条规定没有修改，与旧法保持一致。第三，复议机关不作为，即法定期限内并未作出复议决定的情形下，由当事人选择原机关或复议机关其中一家作被告。新《行政诉讼法》的这一条款在《行诉解释》中已有相关规定，新《行政诉讼法》将此规定的效力上升到法律层面予以确认。

　　2.行政诉讼“双被告”制度对经复议行政行为的影响

　　我们可以明显的分析出，经复议维持的行政案件，复议机关作共同被告的制度是此次新《行政诉讼法》修改的一个重点，这一重大修改也容易使得行政复议制度与行政诉讼制度之间产生当事人制度上的重大冲突，根据《行政复议法》的立法初衷，行政复议机关作为居中的身份裁决复议申请人与被申请人之间的行政纠纷，只有在复议机关改变了原行政行为的情形下，复议机关才需要作被告。而新《行政诉讼法》修订后，明确了复议维持行政行为在行政诉讼中，复议机关必须作为“双被告”之一参加诉讼。

　　虽然理论上“双被告”制度能够有效的解决行政复议维持率过高等问题，但是在实践中，“双被告”制度也产生了一定的问题，比较突出的就是复议机关一方面要完成本职复议的工作，更加努力的审理复

　　议案件，努力化解行政纠纷，以防案件进入诉讼环节又成为被告;另一方面对于复议维持案件，一旦行政相对人或利害关系人提起诉讼，不论其是否对复议机关不服或复议行为不服，复议机关均难以避免成为被告，复议机关做被告的案件数量激增，需要疲于应付大量的行政诉讼。

　　3.“双被告”制度对于多阶段行政许可适格被告选择的影响

　　明确了复议机关在复议维持情况下的共同被告身份，再来分析“双被告”制度对于多阶段行政许可行为适格被告选择上的影响。仍以前述拆迁期限延长许可通知为例，对于拆迁期限累计超过一年的拆迁许可延期申请，拆迁人报区县级房屋管理部门，区县级房屋管理部门需再报经市房屋管理部门审核，如审核通过，再以区县级房屋管理部门名义对外作出拆迁期限延长通知。在权利救济中，进入复议程序后，申请人可以选择区县级房屋管理部门所在本级人民政府进行复议，也可以选择区县级房屋管理部门的上一级主管部门即市级房屋管理部门进行复议。经市级房屋管理部门自行复议实际由其作出的行政行为而作出维持复议决定后，此时利害关系人如再提起行政诉讼，套用新《行政诉讼法》规定的“双被告”制度，应将复议机关与作出原行政行为的机关列为诉讼共同被告，则面临着同一行政机关成为共同被告的悖论，市级房屋管理部门既是第一被告，又是第二被告。此时案件的适格被告该如何选择，如何选择适格被告才能与新《行政诉讼法》双被告制度的理念相契合，无论在理论上还是司法实践中都具有深刻的探讨意义。

　　四、多阶段行政许可行为选择适格被告的解决思路

　　（一）基于多阶段行政许可行为的制度剖析——合理规制

　　无论是“双被告”制度中的悖论，还是行政复议机关的选择，解决多阶段行政许可行为适格被告选择困境，根本上还是要审视多阶段行政许可行为的制度本身。多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，多阶段行政许可体现了行政许可初步审查权与决定权的分离，这点有别于单一行政许可审查制度。多阶段行政许可一方面充

　　分利用基层行政机关接近申请人这一优势条件，既便利调查又掌握实际情况，能够有效提高审查准确性;另一方面审查权与裁决权相互分离，可以实现上下级行政机关权力上的互相制约。但是在法律关系方面，多阶段行政许可行为的现象也导致法律关系复杂，适格被告难以选择，以至于法律责任难以确定。

　　多阶段行政许可制度不是万能的，首先多阶段审查制度适用的许可事项需要科学的规制，目前对于何种行政许可事项需要设置多阶段审查制度，法律法规上尚未确立统一的规范，在统一行政许可多阶段设定标准，确定需要设置多阶段行政许可事项后，还需要通过确定权力配置模式来设置行政许可多层级审查制度，以下两个方向值得参考：一是规范多阶段行政许可行为的签字署名机关，即谁作出行为谁署名，如房屋拆迁许可这种根据下级机关审查，由上级机关审批的多阶段行政许可行为中，应当明确上级机关作出行政许可行为，应由上级机关盖章对外发生效力。此种规定将《行诉解释》第19条规定与《若干规定》协调一致，也符合多阶段行政许可行为的内在法律意义，使多阶段行政许可行为在法律关系上尤其是适格被告选择方面更加清晰。二是采用行政委托模式，为应对复杂的行政许可环境，有必要允许行政许可机关根据法律、法规、规章的规定，通过行政委托模式来设置行政许可多阶段审查制度。@依托《行政许可法》第24条规定的行政委托模式，上级行政许可机关可以将行政许可的审查权委托下级行政许可机关行使，实现行政许可多阶段、多层级审查目的，同时明确了被委托机关为许可作出机关，在诉讼中应当担任适格被告，承担相应的法律责任。

　　（二）基于“双被告”制度的解决思路一一建议修改《行政复议法》

　　法理上看，行政复议维持的情况下，列行政复议机关与原行政机关为共同被告，其实质欠缺足够的法理支持，因为在复议维持决定情況下，对申请人权利义务产生实际影响的仍然是原行政行为;复议维持决定否定了申请人的申请复议理由，使其未能实现通过行政复议获得权利救济的目的，故应当允许申请人针对影响其合法权益的原行政

　　行为提起行政诉讼。从共同诉讼的角度分析，复议机关与原行政行为机关作为共同被告制度，是对共同诉讼理论的发展。但是“双被告”制度既不是必要的共同诉讼，即有两个被诉行为而不是一个被诉行为，也不是普通的共同诉讼，即有两个被告而不是一个被告，被诉行政行为也不是相类似的情形。

　　从实践中看，复议机关作共同被告制度的横空出世对于法院和复议机关都带来了一定的问题，比如案多人少的矛盾，新《行政诉讼法》首先扩大了行政诉讼的受案范围，又增加了立案登记制、负责人出庭应诉等规定，“双被告”制度不论对于是法院还是复议机关，都增加了工作量;再比如举证责任的分配、管辖问题以及适格被告选择问题。新制度能否良性运转往往并非几个法条就能保障，如何在新《行政诉讼法》“双被告”制度的规定下，重新审视并寻找解决方案，是一个急需解决的现实问题。在新《行政诉讼法》及相关司法解释已经施行并且良性运转的背景下，建议从《行政复议法》的修改人手，一是可以设立专门独立的行政复议机关，使行政复议工作专业化，既能解决行政复议机关从事行政管理工作同时疲于应诉的局面，也能解决特殊行政行为如多阶段行政许可行为中行政复议机关选择的尴尬局面，解决行政诉讼中的适格被告问题。二是细化复议机关层级选择，在多阶段行政许可的行政复议机关选择方面，应在《行政复议法》中细化相关规定，规定多阶段行政许可的复议机关选择，应回避其许可审批机关即上一级主管机关或本级人民政府作为复议机关，避免复议机关自行复议，监督者与被监督者同体的现象。

篇四：行政复议机关双被告制度的意义

　　OnEffectoftheReconsiderationOrganBeingaCodefendantwiththeOriginalAgency

　　作者：俞祺[1]作者机构：[1]北京大学法学院

　　出版物刊名：中国法学

　　页码：194-216页

　　年卷期：2018年

　　第6期

　　主题词：行政诉讼法;行政复议;共同被告;成本收益分析

　　摘要：新《行政诉讼法》规定的“复议机关作共同被告”制度是否促进了行政复议制度实效性的提升,是一个重要但有争议的问题。体现制度改革成功与否的标准从成效角度说包括复议直接纠错率、复议再诉率、复议案件数量等,从成本角度说包括改革本身的成本和改革所带来的成本。基于对现有数据以及访谈材料的综合比对并排除其他假设后,可以判断,在理性选择机制的作用下,复议机关作共同被告制度取得了较好的效果。与功能目标相似但复议机关不用作共同被告的其他方案相比,该制度总体成本更低,相对更符合我国当前的国情。

篇五：行政复议机关双被告制度的意义

　　行政复议机关作共同被告制度之思考

　　与行政诉讼相比，行政复议制度的优势在于其专业性、效率更高，而该制度饱受争议的一点在于复议机关变成了“维持会”。据统计，2011年全国*****件中作出维持决定的有*****件，维持率为59.18%。新行政诉讼法（以下简称“新法”）为解决这一高维持率的现象，更好地发挥行政复议制度解决纠纷的作用，于第26条规定了复议机关作出维持决定时与原告作共同被告制度，但该制度面临许多新的问题。

　　二、行政复议机关作共同被告制度之存在问题

　　1.行政复议机关面对巨大的工作压力

　　我国行政诉讼过去采用的立案审查制造成了立案难的问题。为解决这一问题，新法采用了立案登记制。这导致大量行政纠纷案件涌入法院，法院的工作压力也与日俱增。这其中，行政复议案件的数量也同样激增，而我国并无专门解决行政复议案件的机关和工作人员。并且新法第26条对原25条的改变导致行政复议机关不论作出维持决定或者是改变决定，都面对着作被告的风险，因此行政复议机关一方面要处理其日常事务，另一方面要解决行政纠纷并对行政行为作出复议决定，另一方面还要出庭应诉，而行政复议机关人员有限，并且并非所有人员都具备专业的法律素养，行政复议机关也并非只具有解决行政纠纷这一职能，这无疑会导致降低行政复议案件的质量及人员紧张、工作压力大等问题出现。

　　2.复议机关作共同被告制度在管辖制度上的尴尬处境

　　复议机关作共同被告确定管辖应适用《行政诉讼法》第18条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>

　　若干问题的解释》（以下简称“若干解释”）第8条。此类规定会增加复议机关作共同被告时出庭应诉的困难，一般来说，复议机关大多是原行政行为作出机关的上一级机关，当然存在例外情形在此先不予讨论，相对人对复议机关决定不服时若选择向最初作出行为的机关所在地法院

　　起诉，那么复议机关则要到该地应诉，这对于复议机关是国务院部门或省政府这一层级的被告来说，其去往各地应诉将耗费大量的人力、时间。相反，复议申请人选择向作为复议机关的国务院部门所在地的法院起诉，又导致进京诉讼案件增多，不利于将纠纷化解在基层。

　　

　　3.举证责任与复议机关作被告制度的冲突

　　“若干解释”第9条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”该条规定表明复议机关对复议程序的合法性承担举证责任，对于原行政行为的合法性既可以共同承担举证责任也可以由其中一个机关进行举证，若原行政机关不积极举证，复议機关作为共同被告也可以举证，但实质上复议机关对原行政机关作出行政行为进行举证非常困难。复议机关和原行政机关为两个不同的机关，二者并不存在直接必然的联系，在原行政机关消极举证的情况下复议机关不具备举证责任上的优势。

　　此外，“若干解释”中的第6条第2款中关于复议机关改变原行政行为的内涵发生变化，“改变”只限于复议机关改变原行政行为的处理结果，而不再包括改变原行政行为的依据、事实或证据。若复议机关改变了原行政行为适用的依据，而作出维持决定，复议机关与原机关作共同被告，但此时依据“若干解释”第9条规定，复议机关对复议程序承担举任，此时，法院仅审查复议程序的合法性对该维持决定作出及原行为合法性并无意义，法院应当对复议机关适用新的依据而维持决定的合法性也进行审查。并且举证责在复议机关改变原行政行为的依据而做出维持决定情况下，原行政機关同样不占举证优势，第9条中复议机关和原机关共同举证这一规定难以落实。

　　三、行政复议机关作共同被告制度之解决建议

　　行政复议机关作共同被告制度存在适用中问题，但新法刚生效不

　　久，以修法的方式解决问题并不现实，故应在现有法律框架内对该制度进行完善。第一，行政复议机关应发挥在行政复议和诉讼中各角色的作用。行政复议机关在复议阶段中要注重对原行政行为的审查，切实发挥出行政复议解决行政纠纷的作用。特别要重视对工作人员开展学习相关法律的培训等工作，提高行政复议机关和工作人员的专业性和工作水平，以此来提高复议决定的质量。在行政诉讼中，复议机关同原行政机关作共同被告时，复议机关也同样要积极承担举证责任，加强同原行政机关的沟通交流，避免在审理过程中出现意见不一致而影响法院审理的情况。此外，必要时行政机关可设立专门出庭应诉的机构，这样便于对复议决定的合法性进行说明，增强出庭应诉的专业性。

　　第二，可以通过司法解释改变复议机关被追加为共同被告的规定。“若干解释”第7条规定维持复议决定的原告只起诉原机关或复议机关的，由法院告知其追加被告，原告不同意追加的，法院应另一机关列为共同被告。该条规定实际上干预了原告的选择权。应当尊重原告对被告的选择，保障原告可以独立行使诉权。因此，应修改该条规定，原告不同意追加的，法院不得强行将另一机关为共同被告。这在一定程度上降低行政复议机关作共同被告的概率，减轻了行政复议机关面对的复议量大、出庭应诉量大的压力。以符合作为行政法基本原则的比例原则的要求。

篇六：行政复议机关双被告制度的意义

　　结合工作实际,论述行政复议制度的重要性

　　结合工作实际，论述行政复议制度的重要性

　　【内容摘要】：做好行政复议工作是实践“三个代表”重要思想的具体体现。把“三个代表”重要思想与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法，确立了其在国家政治和社会生活中的指导地位。“三个代表”重要思想，内涵丰富，博大精深，其核心是“立党为公，执政为民”。不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益，是“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。行政复议制度，是保护人民群众根本利益的重要法律制度。行政复议法的立法宗旨，是为了防止和纠正违法、不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。就要认真贯彻实施好行政复议法的各项规定，严格依法办事，不断提高行政复议工作质量和水平。

　　【关键词】：行政复议

　　制度

　　重要性

　　做好行政复议工作是落实依法治国基本方略，建设社会主义政治文明的需要。要完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础，做好行政复议工作是依法行政，建设法治政府的根本要求，是贯彻落实党的十六届六中全会决定的具体实践。各级行政机关，尤其是各级政府领导必须站在党和国家发展全局和战略高度，进一步深化对新形势下加强行政复议工作重要性、必要性的认识，充分发挥行政复议在化解行政争议、促进法治政府建设、构建社会主义和谐社会中的重要作用。

　　一、我国推行行政复议制度的意义

　　1、防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为。这是行政复议所要实现的直接目的。复议活动是一种依申请对具体行政行为是否合法、适当进行审查的制度，对不合法的或者不当的具体行政行为要加以撤销和纠正。

　　2、保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是通过复议、防止和纠正违法或者不当具体行政行为所要达到的最终效果。我们的行政机关是人民政府的组成部分，它的一切活动都应该是为

　　了人民，行政复议制度作为一种防止和纠正具体行政行为违法侵权的救济制度，目的当然在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　3、保障和监督行政机关依法行使职权。行政机关是行使国家行政权力的机关。行政权是一种法定权力，是作为国家主人的人民通过国家权力机关制度的法律授予行政机关行使的。行政机关必须严格依法行政。为保障行政机关依法行政，就必须建立对行政管理权进行监督的各种制度。没有监督的权力，必然会走向腐败。行政复议制度正是这些制度中十分重要的一种。

　　二、行政复议具有以下重要作用

　　第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法

　　行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法。正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。

　　第二，行政复议是以具体行政行为为审查对

　　象的行政审查制度

　　行政复议机关对作出具体行政行为的行政机关进行行政审查，从而监督行政机关依法行使职权。除了对行政机关的具体行政行为进行审查外，按照行政复议法的规定，通过行政复议制度还可以启动对行政机关的抽象行政行为的审查。

　　第三，行政复议作为一种重要的行政救济方法，及时纠正行政机关的错误，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。

　　第四，行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。

　　三、关于充分发挥行政复议制度作用的几点建议

　　在实施依法治国基本方略进程中，做好行政复议工作，很大程度上决定着全面推进依法行政、建设法治政府的整体进程。各级政府都应当将行政复议工作作为做好新形势下政府工作的一项基础性、全局性工作，摆到更加突出的位置。

　　第一，提高认识，扩大宣传

　　各级行政机关领导要始终做到“四个牢牢把握”，即：牢牢把握行政复议是促进社会和谐的重要制度；牢牢把握坚持“以人为本、复议为民”是行政复议制度的核心价值；牢牢把握积极受理行政复议申请、畅通行政复议渠道是解决老百姓“告状难”的重要措施；牢牢把握提高行政复议质量、努力实现“案结事了”是行政复议制度取信于民的根本目标。行政机关和新闻媒体要通过报刊、广播、电视和互联网以及公告栏、宣传栏等各种媒体，以贴近人民群众的语言和方式，广泛宣传，引导舆论，把行政复议制度普及到千家万户，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。

　　第二，加强领导，明确责任

　　各级政府要切实加强对行政复议工作的领导，全面掌握行政复议工作信息，认真履行行政复议职责，按照法定时限及时负责地签署法律文书，推动建立并完善重大行政复议案件集体讨论制度；建立健全行政复议工作责任制，并将行政复议工作纳入各级政府的考核体系；加强对所属

　　工作部门和下级政府履行行政复议职责的监督；建立、完善重大行政复议决定备案制度；定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中做出突出成绩的单位和个人，依照有关规定给予表彰和奖励。

　　第三，依法办案，树立公信力

　　各级行政复议机构首先要依法充分保护人民群众的行政复议申请权，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件，决不允许以任何理由或借口把合法的行政复议申请挡在大门之外，切实解决行政复议“告状难”的问题。对无正当理由不予受理的，可以先行督促其受理，经督促仍不受理的，责令限期受理。严格依法办案，还要注重不断提高行政复议案件的办理质量，努力实现法律效果和社会效果的统一。要区分案件的不同情况，灵活运用多样化的审理方式。对事实清楚、争议不大的案件，要运用简易程序或者书面审查的办法解决；对事实不清、争议较大的案件，可以进行实地调查，通过当面审理的方式向双方当事人调查核实；对重大复杂、社会关注的案件，可以通过公开听证的方式解决。要依法运用《实施条例》规定的各种结案方式，大力提倡依法采取和解、调解的方式结案，努力实现“案结事了”。要坚持“以人为本、复议为民”原则，从实际出发，努力把握好保护当事人合法权益与维护公共利益、公平与效率、原则性与灵活性、合法性审查与适当性审查、实体法与程序法等五个方面的关系；要坚持以事实为根据，以法律为准绳，公正裁决，把案件办成“铁案”。

　　第四，强化监督，务求实效

　　要依法做好行政复议专项检查工作。县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作进行检查，并及时向有关方面反馈检查结果。检查工作要同推广典型经验、推广示范点结合起来；要同解决突出问题结合起来；要同对市县政府行政复议工作状况集中调查摸底结合起来。要在检查工作中认真查找存在的突出问题和薄弱环节，深入分析产生问题的原因，重点研究提出推进市县政府行政复议工作的具体措施。

　　四、我国行政复议制度的前瞻

　　瞻望21世纪我国的行政复议制度，需要在以下若干方面进一步完善：

　　1、营造行政复议制度健康发展的社会环境

　　行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。

　　第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。

　　第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法

　　治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。

　　2、增加行政复议的公正性

　　为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。

　　3、扩大行政复议的范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。

　　从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将

　　顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。

　　4、建立和完善律师参与行政复议的制度

　　现代社会，由于法律、法规、规章很多，申请人法律知识一般有限，不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题，不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；而律师精通法律，熟悉复议程序，并享有比一般委托代理人更广泛的权利，更善于找出行政行为的违法或者不当之处。因此，法治国家的建设需要律师的积极参与，行政复议制度功能的发挥也离不开律师的介入，这是各国的通例。我国应该尽快立法明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。

　　参考文献

　　[1]袁曙宏：《十年磨一剑──我国行政复议法正式颁布》，载于《中

　　国机构》1999年第9期

　　[2]袁曙宏《行政复议概论》，安徽人民出版社1990年12月出版。

　　[3]应松年《行政法学新论》，方正出版社1998年出版

　　[4]应松年《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版

　　[5]王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。

　　[7]马怀德

　　《将抽象行政行为纳入行政复议范围》，载《中国法学》1998年第2期。

篇七：行政复议机关双被告制度的意义

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn论复议机关作为行政诉讼的共同被告

　　作者：周浩仁

　　来源：《法制与经济·上旬刊》2015年第03期

　　【摘

　　要】在复议机关维持原行政行为时，把原行政机关和复议机关作为共同被告是有必要和合理的。但作出这一规定后也会产生一些问题，常见的有原告在起诉时如何提诉讼请求以及是否可以只起诉其中的一个被告、共同被告如何举证、人民法院如何管辖和判决、复议机关不作为以及作出其他复议决定时能否当共同被告。在复议法修改和作出新的行诉法司法解释时应该对这些问题作出具体规定。

　　【关键词】经复议案件；复议机关；行政诉讼被告；共同被告

　　2014年11月1日全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）的决定。修改后的《行诉法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一条文改变了原来复议机关决定维持原行政行为只能由原行政机关作为被告的规定。把复议机关作为行政诉讼共同被告的原因是什么？这一修改是否意味着只要经过复议的案件都可以以复议机关为被告向人民法院提起诉讼？把复议机关作为共同被告存在哪些司题？把复议机关作为行政诉讼的共同被告后涉及到人民法院的管辖、被告怎样进行举证以及法院怎样作出判决。

　　一、复议机关作为行政诉讼共同被告的原因

　　经复议的案件，除复议终局外，当事人不服复议机关的决定向人民法院提起诉讼应该如何选择被告，主要有三种观点：第一，只以复议机关为被告；第二，只以原行政机关为被告；第三，复议机关维持原行政决行为的以原行政机关为被告，复议机关改变原行政行为的以复议机关为被告。而此次行诉法修改却把复议机关维持原行政行为的，复议机关和原行政机关为共同被告，笔者认为原因主要有以下三点：

　　（一）改变复议机关不愿意做被告消极维持原行政行为的做法

　　由于我国修改前的行诉法规定原告不服复议机关维持原行政决定只能以原行政机关为被告，因此复议机关经常为了不当行政诉讼的被告就对复议申请不经审查就维持，导致我国复议维持率一直很高，没有发挥行政复议的功能。为了改变这种情况，在复议机关作出维持决定时规定复议机关作为共同被告可以改变复议机关的消极态度，让其积极的对复议申请进行审查并作出公正合法的复议决定进而减少行政诉讼的可能性。全国人民代表大会法律委员会在做关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》修改情况的汇报时也指出“有些常委委员、代表、地方、法院和专家学者提出，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用，建议对原有制度作有针对性的改革，明确复议机关维持原行政行为的，与原行政机关作为共同被告。”o，（二）复议维持决定是新行政行为的性质

　　复议维持决定是行政复议机关针对复议申请人提出的复议申请作出的一个具体行政行为。虽然它没有为复议申请人赋予新的权力或要求履行新的义务，也没有影响复议申请人的享有的权利，可以认为复议维持决定是对原行政行为的确认，但它毕竟是一个新的、单独的行政行为，因此在复议申请人不服原行政行为向法院起诉时有必要把复议决定也作为行政诉讼的诉讼对象，在人民法院作出对原行政行为评价的同时对复议决定也作出评价。我国原来《行诉法》第二十五条第二款和《最高人民法院关于执行若干司题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第五十三条规定的是复议决定维持原具体行政行为的，只能起诉原行政机关，在人民法院判决撤销原具体行政行为时复议决定自然无效。这一规定是不合理的，因为按照通常的理解以及修改后《行诉法》第七十五条的规定只有在行政行为重大明显违法的情况下才认为行政行为无效，此外行政行为一经做出便具有公定力，因此复议决定不能因为人们法院撤销原具体行政行为就认为是无效的，根据复议申请人提出复议申请提交的证据以及原行政机关提交的证据，维持复议决定有可能是合法的。人民法院应该在撤销原行政行为时对复议决定也进行审查，根据不同情况作出不同的判决，本文将在下文对这个司题进行讨论。

　　（三）行政诉讼监督行政机关依法行使职权的目的关于行政复议的性质，有三种不同的看法第一，行政复议是纯行政行为；第二，行政复议是准司法行为；第三，行政复议既是行政行为又是司法行为。针对这三种不同的看法就会得出三种不同的结论：第一，如果行政复议是纯行政行为那么经复议案件行政诉讼的被告只能是复议机关；第二，如果行政复议是准司法行为那么经复议案件行政诉讼的被告只能是原行政机关；第三，如果行政复议既是行政行为又是司法行为那么经复议案件行政诉讼的被告原告可以选择复议机关或原行政机关作为被告。笔者认为行政复议是既是行政行为又是司法行为，因为一方面行政复议是复议机关针对复议申请人做出了一个新的行政行为，另一方面行政复议又是复议机关对原行政行为作出的评价和判断。行政复议是行政机关行使职权的一种方式，因此应该受到人民法院的监督，由于复议机关作出的是维持决定没有为复议申请人规定新的权利和义务，因此人民法院对维持决定只做程序性审查，继而判断复议机关是否依法行使职权。因此有必要在复议机关维持原行政行为时把复议机关作为共同被告，把维持复议决定作为行政诉讼的诉讼对象。

　　二、复议机关作为共同被告存在的问题分析

　　行诉法在复议机关维持原行政行为时把复议机关列为共同被告，对原告、复议机关、原行政机关以及人民法院的活动都会产生影响，下面分别论述：

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn

　　（一）复议机关作为共同被告时原告怎样提诉讼请求

　　在原告向人民法院提起行政诉讼时，能否把原行政机关和复议机关列为共同被告的同时只针对原行政行为提出诉讼请求，而不对复议行为提诉讼请求？笔者认为这种做法是不合理的，在行政诉讼中作为共同被告要么是两被告共同作出了一个行政行为，要么是作出了同一行政行为，在复议机关维持原行政决定时可以认为是复议机关作出了和原行政机关一样的行政行为。原告如果在起诉时只针对原行政行为提出诉讼请求，那就没必要把复议机关列为共同被告，因为此时如果把复议机关列为共同被告的话，法院对复议机关没有审查的对象。因此，在原告不服复议机关维持原行政决定时应该针对复议机关和原行政机关分别提出诉讼请求。

　　（二）原告只起诉共同被告中的一个时如何处理

　　由于在我国存在二级复议制度，因此事实上是有可能出现在复议机关维持原行政行为时被告只有一个，因为复议机关和原行政机关是同一机关。根据修改后的行诉法规定，在原告不服复议机关维持原行政行为向人民法院起诉时应该把复议机关和原行政机关作为共同被告。这一规定是否意味着原告起诉时必须将两者作为被告，不能行使选择权？此时如果原告只起诉复议机关或原行政机关中的一个，人民法院应该如何处理？笔者认为应该分两种情况进行处理：

　　1.只起诉原行政机关

　　笔者认为由于直接影响到原告权益的是原行政机关，因此只起诉原行政机关应该是实践中出现较多的情形，针对这种情况可以有两种做法：第一，人民法院可以行使释明权告诉原告可以起诉复议机关，原告应当把复议机关追加为被告，否则人民法院不予受理；第二，复议机关属于应当追加的被告，如果原告不同意追加的话，人民法院主动追加复议机关为第三人。笔者同意第二种看法，根据我国修改后行诉法第四十九条对起诉条件的规定，针对被告的要求是明确，因此原告只起诉原行政机关是符合“明确”规定的。为了体现人民法院对当事人选择权的尊重以及避免法院的判决和复议决定的冲突，应该把复议机关追加到诉讼中来，至于是以被告身份还是第三人身份则取决于原告。

　　2.只起诉复议机关

　　一般情况下是不允许只起诉复议机关的，因为在复议机关维持原行政决定时对当事人发生效力的是原行政机关作出的行政行为，如果只起诉复议机关，在人民法院撤销复议决定或确认复议决定违法后仍然不能解决行政争议。但在一些特殊情况下则可以只起诉复议机关，比如行政争议属于行政复议的受案范围但不属于行政诉讼的受案范围或者涉及到合理性司题。因为在这两种情况下，人民法院不可以受理对原行政行为的起诉，但对复议决定则可以进行审查，主要审查复议决定是否合法作出，在复议决定违法时可以撤销复议决定同时让复议机关再次进行复议，从而使不属于行政诉讼受案范围的行政争议得到再一次判断以及解决行政争议的合理性司题。

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn

　　（三）复议机关作为共同被告时人民法院的管辖

　　我国行政复议法对复议机关的规定是：除了垂直领导的行政机关和国家安全机关只能向上一级主管部门申请外，对其他县级以上地方各级人民政府工作部门作出的决定可以由当事人选择向本级人民政府或上一级主管部门申请复议。修改后的行政诉讼法规定对县级以上人民政府或国务院部门作出的行政决定不服向中级人民法院提起诉讼；经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。根据以上规定，可能出现因为复议申请人选择的复议机关不同而导致行政争议既可能由中级人民法院管辖又可能由基层人民法院管辖，因为原行政机关的上一级机关通常是上一级人民政府的组成部门，对上一级人民政府组成部门的复议决定不服是由基层人民法院管辖的；而对本级人民政府的复议决定不服则通常由中级人民法院管辖。

　　（四）复议机关作为共同被告时如何进行举证

　　我国行政诉讼法规定的是被告负举证责任，这是否意味着在复议机关维持原行政机关作出的行政行为后，作为共同被告的复议机关不用向人民法院举证，只需原行政机关向人民法院举出证明原行政行为合法的证据和依据的规范性文件？笔者认为复议机关应该进行举证，因为复议维持决定也是一个行政行为，可以认为是复议机关作出了一个同原行政行为相同的行政行为或者是作出了一个对原行政行为的确认行为，复议机关应该举证证明为什么作出维持决定。不能因为原行政行为被人民法院认为是合法的就推定复议决定是合法的，也不能因为人民法院撤销原行政决定就认为复议决定是无效的。复议机关是否举证将影响人民法院对复议决定的判决。

　　（五）复议机关作为共同被告时人民法院的判决

　　《行诉法》第七十九条规定：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。人民法院此时应该根据复议机关、原行政机关、原告以及第三人的举证分别对复议决定和原行政行为作出裁判。人民法院根据相关证据和事实可以对维持复议决定作出撤销判决、确认判决、变更判决和驳回原告的诉讼请求判决。

　　（六）复议机关作出其他复议决定时复议机关能否作为共同被告

　　复议机关针对复议申请除了作出维持决定和撤销、变更、确认和履行决定外，还可以作出不予受理的决定。行诉法对维持决定规定的是复议机关作为共同被告，对复议机关改变原行政行为规定复议机关是被告，“改变原行政行为”可以涵盖复议机关作出的撤销、变更、确认和履行决定，但对复议机关不予受理的复议决定没有作出规定。笔者认为针对复议机关的不予受理复议决定应该分三种情况进行讨论：

　　1.存在复议前置规定时

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn

　　存在复议前置的规定时，第一种观点是如果复议机关不受理复议决定，此时视为原行政行为没有经过复议，因此原告就不能以原行政行为作为诉讼对象向人民法院提起诉讼；第二种观点是复议机关不受理复议决定时应当允许复议申请人向人民法院提起诉讼。笔者同意第二种观点，在存在复议前置规定时，对行政复议的提起应该理解为只是程序性的复议前置，即只要原告向复议机关提出过复议申请不管复议机关是否受理就认为原行政行为是经过复议的。因此在复议机关作出不予受理的复议决定后原告可以向人民法院以原行政行为为诉讼对象提起诉讼，至于是否要把复议机关作为共同被告则由原告选择，在原告把复议机关作为共同被告后，人民法院可以先对复议机关不予受理的复议决定作出审查，经审查后认为不予受理复议决定合法时作出确认合法的判决后继续审理原行政行为，如经审查认为不予受理复议决定违法时，在作出撤销判决后可以向原告行使释明权，让原告决定原行政机关作出的行政行为继续由人民法院审理还是由复议机关进行审查。

　　2.存在复议终局规定时

　　复议终局意味着复议机关作出的决定是最终发生效力的决定，复议申请人不能针对原行政行为向人民法院提起诉讼，因此存在复议终局的规定时不会出现共同被告。但是这是否意味着在存在复议终局时，复议申请人不能对复议机关的维持决定提起诉讼？笔者认为，复议终局排除了司法的最终裁判权，我国应该逐渐减少复议终局的规定，在存在复议终局的规定下应该允许复议申请人对复议机关不予受理的复议决定作出审查，否则可能导致原行政机关作出的行政行为具有终局的效力。

　　3.无复议前置和复议终局规定时

　　在不存在复议前置和复议终局规定时，原告可以选择是否把复议机关作为共同被告。因为在这种情况下，不会存在有复议前置规定时出现人民法院尊重行政权和行政机关的判断从而让行政机关先作出复议决定，也不会存在有复议终局规定时原告不能起诉原行政行为的情形；此外，我国行政复议法和行政复议法实施条例对不予受理的复议决定也作了救济规定；所以原告可以选择是否把复议机关列为共同被告。

　　（七）复议机关不作为时复议机关能否作为共同被告

　　修改后的《行诉法》第二十六条第三款规定复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。笔者认为也可以同时起诉原行政机关和复议机关，复议机关不作为和复议机关不予受理复议申请十分相似，都没有对原行政行为产生实质影响，因此笔者上文对复议机关不受理复议决定时复议机关能否作为共同被告同样适用复议机关不作为，不同点在于人民法院经审查后对不予受理复议决定作出的可以驳回诉讼请求的判决和撤销判决而对复议机关不作为的判决则是确认判决或履行判决。

　　龙源期刊网http://www.qikan.com.cn

　　三、复议机关作为共同被告后法律完善的建议

　　从立法机关把复议机关维持原行政行为作为共同被告可以看出立法者是希望大多数行政争议通过行政复议得到解决，但我国行政复议法存在较多司题以及复议机关不愿意受理复议申请，使得行政复议没有发挥应有的功能，通过人民法院对复议机关作出的复议决定进行审查可以监督和纠正复议机关的违法行为，因此行诉法的这一修改是具有重大意义的。但针对笔者上文对复议机关作为共同被告存在司题的分析，行政复议法的修改以及出台新的行诉法司法解释时应该对相应司题进行规定，以方便当事人起诉以及人民法院的审理。笔者认为行政复议法应该废除二级复议制度，统一复议机关为原行政机关所属的人民政府或上一级主管部门中的一个，以统一法律的适用和方便复议申请人提出复议申请。行诉法司法解释应该对复议机关作为共同被告时涉及到的管辖、举证和判决作出具体规定；此外还应该规定人民法院可以行使释明权以应对原告只起诉共同被告中的一个行政机关以及复议机关不作为和作出维持决定的情况。

篇八：行政复议机关双被告制度的意义

　　对新《行政诉讼法》中复议机关作被告的思考

　　新《行政诉讼法》2014年11月1日修正后，自2015年5月1日起开始正式施行。关于行政复议机关作被告的规定集中在《行政诉讼法》第26条第2、3款。分析可知，行政复议机关在以下三种情形下作为行政诉讼的被告：

　　一是行政复议机关对复议的案件，维持原行政行为时，原行政机关与复议机关作共同被告。

　　二是复议机关改变原行政行为时，复议机关作被告。

　　三是复议机关不作为时，复议机关作被告。

　　一、行政复议机关作被告现行规定的分析

　　现行规定显然采取的是用行政诉讼倒逼行政复议的负激励机制，目的是激励行政复议机关积极履行作为义务，认真履行行政复议的职责，以发挥行政复议解决行政纠纷以及行政层级监督的功能，增强行政复议的公信力，尽可能地在行政系统内部化解行政纠纷，解决行政争议。立法者显然是希望借此规定发挥行政复议的制度优势，以期实现行政复议这一制度设立时的初衷。

　　但关于行政复议行为的性质，理论界与实务界一直存在着不同的观点，一种观点认为行政复议机关在行政案件的复议过程中发挥的是居中裁判的功能，其复议行为带有准司法的性质。在这一角度上来说，依据“司法最终”的原则，行政复议机关不作为行政诉讼中的被告。

　　第二种观点则认为，复议行为在性质上是行政复议机关在行政系统内部的层级监督行为，复议行为是对原机关行政行为的监督和纠正，在这一角度上来说，行政复议机关可以作为行政诉讼中的被告。

　　在国外的做法上，英国的行政裁判所、美国的行政法院与我国行政复议机关的地位类似，但两国法律均规定其不作为行政诉讼中的被告。

　　《行政诉讼法》显然采纳了上述第二种观点：行政复议机关应该

　　作行政诉讼的被告。但在“如何作行政诉讼的被告”这一问题上，与修改前的《行政诉讼法》相比，新法最大的改变是当行政复议机关做出维持决定时，原行政机关与复议机关是共同被告。复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，这一规定与修改前的《行政诉讼法》相比并无改变。这一法律条文的改变，倒逼复议机关积极履行作为义务，避免以往行政案件中复议机关为免作被告，复议案件维持率高的现象。同时，考虑到复议机关在行政复议中原则上采取书面审理的审理方式，原行政机关与复议机关作共同被告的规定，使得在进入诉讼程序后，审判在举证等方面可由原行政机关进行，不至于加重复议机关的负担。对于原机关而言，由于自己也可能会成为行政诉讼中的被告，因此，在作出具体行政行为时其将会更加谨慎。而且，考虑到作为上级行政机关的复议机关在政府绩效考核等方面对原机关的权威，关于共同被告的规定也会使得原行政机关在做出原行政行为时，更加注意其合法性、合理性。

　　二、行政复议机关作被告的探析

　　行政復议机关作被告的问题应如何看待，笔者认为，从以下三个方面可加以探析：

　　第一，行政复议制度的功能定位应以解决纠纷为主、层级监督为辅。我国《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依据宪法，制定本法。”从《行政复议法》的立法宗旨来看，行政复议具有多元化的功能定位。但在众多功能定位上，其主要功能应为解决行政纠纷。同时，行政复议以解决行政纠纷为主要功能，并不意味着其不具有行政层级监督的功能。在解决行政纠纷过程中，监督行政机关依法行政和对错误行政行为进行纠正是其客观带来的结果，因此，行政复议的这两个功能并不矛盾，同时，也不可偏废其一。

　　第二，行政复议机关在行政诉讼中处于居中裁判的地位，复议行为带有准司法的性质，“行政司法说”是这一观点的集中体现。该学说

　　认可行政复议在本质上属于司法性的权力，但又不回避其与普通的司法权并不相同，行政复议的主体仍然是行政机关。同时，行政复议体现了行政纠纷解决的专业性、便捷性，但其一般不具有裁决的最终性，因此只是一种行政司法。

　　行政复议委员会制度是行政复议司法化的代表，行政复议委员会是为了解决行政复议机构独立性不足，行政复议公信力不足而设置的机构，其吸收专职的行政复议人员及专家学者、政协委员、人大代表、律师等组成委员会作为行政复议机构，委员会下设立办公室，与行政复议机构合署办公，负责受理、审查行政复议案件及委员会的其他日常工作。

　　自2008年国务院法制办公室在北京、黑龙江、山东、江苏、广东、海南、河南、贵州等省、直辖市设置行政复议委员会试点以来，全国各地行政复议委员会发展迅速，尽管该项制度在运作过程中仍存在着诸多不足，但行政复议委员会在实践中确实取得了一些效果。

　　第三，从法律修改前后的对比来看，当复议机关维持原行政机关的行政行为时，原《行政诉讼法》中，原行政机关是被告，而新《行政诉讼法》中，原行政机关与复议机关是共同被告。之所以做出这样的修改是因为在原《行政诉讼法》的背景下，复议机关为了不当被告就维持原机关的行政行为，所以大量的案件是维持的，维持率非常高，而行政相对人不服时就会向法院起诉。这种情形不仅增加了当事人的讼累，更重要的是，没有发挥行政复议这一制度设计的作用，使得行政复议徒留其表。如何解决这种问题？无非正激励与负激励两种方法，正激励即复议机关完全不当被告，负激励是用行政诉讼倒逼行政复议，逼迫复议机关发挥作用。

　　三、行政复议机关作被告的思考

　　行政复议机关是否应作被告的问题，从《行政诉讼法》的修改来看，立法者显然做出了自己的选择：采用负激励的倒逼机制，逼迫复议机关积极履行义务，行政复议机关应当作被告。但理论界与实务界对复议机关作被告问题的讨论并没有也不会停止。笔者认为，关于复

　　议机关作被告这一问题，首先需要解决的是行政复议机关应不应该作被告，其次是复议机关如何作被告。

　　针对行政复议机关应不应该作被告，笔者认为，行政复议机关不作被告是与法律理念不相符的，尤其是当复议机关作出减轻、减少有关当事人利益，增加相关当事人的义务时，它必须作被告。A盖一座大楼，B说这个大楼应该由其盖，应许可自己。复议机关作出复议决定说给B了，不应该给A。此时，A的利益受到减损。因为原机关是许可给A的，如果A要告的话，是不能告原机关的，只能告复议机关。如果A告原机关，与诉讼原理是明显违背的。

　　另一方面，行政复议的功能定位以及行政复议行为的性质与行政复议机关应当作被告是一脉相承的。行政复议以解决行政纠纷为主要功能，行政复议行为具有准司法的性质，但行政复议行为并不是完全的司法行为，复议机关作被告有其可能性与正当性。因此，在笔者看来，复议机关在行政诉讼中是应当作被告的。

　　而关于复议机关如何作被告，“复议维持共同告”是基于行政复议“高维持率”的现实，采用行政诉讼倒逼行政复议的负激励机制，督促复议机关积极履行职责，发挥行政复议这一制度设计的作用，以期尽可能地在行政系统内部解决行政争议，提高行政复议的公信力。

　　从立法者的报告来看，立法建议稿在通过全国人大征求意见时，有十多个省要让复议机关当被告，全国人大法工委的意见是复议维持的作共同被告，最高人民法院强烈要求复议维持的，复议机关与原机关作共同被告，从这些机构的观点来看，“复议维持共同告”还是有相当的基础的。而当复议机关做出改变原行政机关行政行为的决定时，因其已改变了原行政机关的行政行为，在性质上属于新的行政行为，当事人不服该行政行为向法院提起诉讼，当然应当以复议机关作被告。

　　倒逼的负激励机制对行政复议机关提出了更高的要求，“复议维持共同告”使得复议机关与原机关在作出具体行政行为时相互制约、相互促进。

　　一方面，原行政机关为了不牵连复议机关，在作出具体行政行为

　　时会充分考量各种因素，谨慎地作出行政行为。

　　另一方面，复议机关在面临不论是维持还是改变原行政行为，都有可能会成为行政诉讼的被告时，其对于行政复议的案件便会该撤销的撤销、该改变的改变，该维持的维持，释放了复议机关的活力，客观上可以最大限度地发挥行政复议这一制度设计的作用。

　　不论从法理还是从现实的角度考量，新《行政诉讼法》对相关内容的修改，是符合行政复议这一制度设计的初衷，以期穷尽行政救济，敦促复议机关积极履行职责，发挥其专业性、独立性的特点，这就对复议机关提出了更高、更严格的要求。《行政诉讼法》关于行政复议机关作被告规定的修改牵一发而动全身，可以预见的是，在《行政诉讼法》修改的大背景下，《行政复议法》必将会做出相关配套的修改，同时，行政复议委员会制度也可能面临相应的改革，以此实现行政复议这一制度设计时的初衷。

篇九：行政复议机关双被告制度的意义

　　论行政复议的必要性

　　一、行政复议的目的因素

　　行政复议制度的目的，从历史和现实来看，具有多重性和复杂性。行政机关的内部监督和自我反省，在我国大陆和台湾地区曾被认为是行政复议的主要目的。“诉愿系被设计为行政自我反省之制度。”行政复议应着重于确保行政机关遵守法律的规定，即所谓法规维持。而公民权益的保护，只是附带或反射性的作用。但当我们把目光转移到行政复议申请人的角度，则行政复议存在的根本目的是对其受到行政侵害的利益的救济，行政机关行为的合法性维护则成了附带性和反射性的作用了。从根本上讲，“法治国家乃建立在人性尊严之基础上，根据人性普遍尊严之原则，确立了‘国家为人民而存在’之根本原理，本此原理迤俪而下，又具体化出‘司法为国民而存在’，且此一要求更可扩及一切行政救济制度，而谓‘一切行政救济制度为人民而存在’。”

　　笔者认为，行政复议的目的应定位在主要是公民权利的救济途径，行政复议法应从程序上保证行政复议的公正性。行政复议自其产生以来，就是作为一种权利救济制度而存在的。从立法宗旨上来说，更多的不在于如何“保障”行政权，而应如何更好地“控制”行政权。行政复议的合法性和正当性也正在于通过纠正违法或不当的行政行为，保护相对人的合法权益，否则，行政复议就失去其应有之意。可以说，保护个人权益是设立行政复议的最基本的出发点和归宿。“我国行政复议的理论是否符合实际，制度设计是否科学，实践活动是否成功，最后体现在行政复议救济制度在多大范围内、多大程度上对受侵害的权利人的弥补和挽救上。”

　　据此，我国行政复议的制度目的主要表现在主次分明的两个方面：1、保护公民、法人和其他组织的合法权益，体现它的救济性。2、保障和监督行政机关依法行使职权，体现它的监督性。对于行政机关来说，行政复议又是一种监督机制，是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。与行政复议的权利救济性相比，它的保障和监督目的是第二位的。权利救济的制度目的决定了行政复议在制度设计上必然更加强调公正性，更加要求复议机关的独立和中立，要求复议程序的公平、公正、公开和参与，要求复议结果的正当和有效，而这些制度要求与司法的制度设计在某种程度上是相吻合的。因而，司法对行政复议的制度目的的实现具有不可或缺的借鉴意义，否则，行政复议的目的就难以实现，进而丧失其存在的意义。

　　二、行政复议的功能因素

　　行政复议是裁决他人纠纷的行政争诉制度，定纷止争，及时正确解决社会现实中的行政纠纷是其主要的功能。随着福利国家的出现和行政权的扩张，单一的司法审查机制陷入了明显的困境：烦琐的审查程序，号称以公平为价值取向，却没有带来普遍的公平，反而牺牲了维系公平的公众福祉的效率；过于一厢情愿地强调对行政权力的限制，却对真正阻碍行政权的扩张无能为力，又成为行政目的实现的障碍；过于强调个人利益的保护，忽视个人利益与公共利益的适度平衡，最终损害个人利益的发展。为摆脱这种困境，行政行为审查机制从传统的司法权一元结构逐渐演化为行政审查与司法审查并行的二元结构。“作为一种救济管道，行政复议的第一要务应当是积极地、动态地实现纠纷的解决。”现代法治国家中，对行政纠纷的解决是保护公民权利的重要方式，其主要功能在于，为公民提供权利救济的完整保护。而行政救济途径的利用或进入，应尽可能容易及便宜或经济；行政救济必须及时迅速，否则，迟来的正义，即形同正义之拒绝；行政救济必须确实实现，否则，也只是画饼充饥而已。据此，行政复议提供正确、完整、实现、经济及迅速的制度功能，与行政诉讼制度一起构成完善的行政救济制度。

　　论行政复议的必要性

　　而提供正确、完整、实现、经济及迅速的制度功能又决定了行政复议不能是司法制度的同体复制，避免烦琐冗杂的司法程序，实现救济的及时性是行政复议制度出现和得以存在的基础之一。行政复议应同时具有司法和行政两方面的互补优势：一是吸纳司法的优势、修正行政的瑕疵，确立审查独立和地位中立原则，程序相对公正原则；二是通过行政特长原则和程序简约原则发挥行政的特质、补足司法审查的缺陷。目的和功能的共同作用，使得行政复议具有其本身特有的司法性和行政性，即不同于一般的具体行政行为，也不同于纯粹的司法行为。

篇十：行政复议机关双被告制度的意义

　　赢了网s.yingle.com

　　遇到行政法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>http://s.yingle.com

　　《行政复议法》第7条和第26条的性质，意义

　　「中文摘要」新颁布的《行政复议法》第7条和第26条建立了对具体行政行为的依据-“规定”的审查制度。本文在对此分析的基础上指出：在我国，对“规定”的审查制度是一种全新的行政间接审查制，其开拓出一个利害关系人可以参与的行政监督领域并由此强化了行政复议制度的监督功能，同时，该制度的建立也为健全和完善自身以及相关制度提出了一系列课题。

　　「关

　　键

　　词」行政法，行政复议，行政监督，规定，处理

　　1999年4月29日由九届全国人大常委会审议通过、1999年10月1日起施行的《行政复议法》对我国于1990年12月由国务院颁布的《行政复议条例》所建立的行政复议的制度进行了多项重大改革(注：《行政复议法》颁布以来，许多学者著文阐述该法的意义，其中分析较为全面和深刻的有于安：《制定我国〈《行政复议法》〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期;马怀德：《行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》1999年第4期。)，其中最具有创设性的应该说是建立了对具体行政行为的依据-“规定”的行政审法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　查制度。

　　《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。针对第7条规定的审查请求，《行政复议法》第26条相应地作出处理规定。这一对“规定”审查制度的建立，对我国的行政法制建设具有十分重大的意义。本文就这一新制度在性质、意义方面的特点以及由此产生的制度创设课题作一探讨，为深入研究和完善这一新制度起抛砖引玉的作用。

　　一、性质：对“规定”的审查制度是一种行政的间接附带审查制

　　《行政复议法》第7条规定行政复议申请人在就具体行政行为申请复议时，可一并对该行为所依据的规定的合法性提出复议申请。从该制度在行政复议制度整体中的定位而言，可以认为对“规定”的审查是一种行政的间接附带审查制。

　　所谓间接审查，是指复议机关在对具体行政行为进行审查时，不能根据复议程序直接对“规定”进行审查。《行政复议法》第26条规定了对“规定”进行审理的最为基本的处理程序，即申请人在申请法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请：①行政复议机关对该“规定”有权处理的，应在30日内依法处理;②无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。其中，按照②转送程序处理的，在经转送后开始的对“规定”处理，其处理权限和程序，自然是与复议机关的复议审查权限和程序相分离的。而①的处理程序中，处理权限和复议审查权限的主体是同一的，但是，由于对“规定”的处理权限和程序与“规定”的制定权限和程序不属于同一体系，即使对“规定”的处理权限主体与复议审查主体是同一的情况下，对“规定”的处理程序也不直接适用《行政复议法》所规定的程序。

　　所谓附带审查，是指复议机关或者其他机关对“规定”的审查是以对具体行政行为的审查为前提的，即不能单独依据《行政复议法》对“规定”是否合法进行审查。同样，复议申请人也不能单独仅就“规定”的合法性向行政复议机关提出复议申请。《行政复议法》第7条中的“规定”是行政复议审查对象具体行政行为的行为依据，只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该“规定”的审查申请，此时作为依据的“规定”才可成为被审查对象。

　　二、意义：扩大利害关系人可参与监督的行政领域以及强化监督功能

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　(一)对“规定”的审查制度将相当大范围的行政规范纳入了利害关系人可以参与的监督体系

　　行政规范体系日益庞大化和复杂化是世界各国伴随行政领域的扩大、委任立法制度的建立和发展而生的普遍现象。我国也面临同样情况。为了确定对“规定”审查的制度在处理这一社会现象时的意义，有必要首先对“规定”在行政规范体系中的地位进行确定。

　　1、“规定”是无名规范

　　我国的行政规范体系就整体而言，从是否由《宪法》和法律确定地位的角度出发，可以将行政规范分为两大部分：一是由宪法和法律确定其地位的，被称为行政立法的部分，即由《宪法》第89条第1项和90条第2款规定的国务院制定的行政法规和国务院各部委制定的规章，以及由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定的地方人民政府规章。二是上述行政法规和规章之外的其他未被宪法或法律在法体系中予以定位和规定名称的行政规范。前者因在法体系中被规定了地位和名称，可以称之为“有名规范”，并且通常被认为是法的渊源(在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《行政复议法》中均只将有名规范作为裁判规范成为审查活动的依据)。与此相对应，后者则可称为“无名规范”。

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　《行政复议法》第7条所确立的对“规定”复议审查的制度，所规范的对象为公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定，同时该条第2款还明确排除了行政法规和规章作为规范对象。因此可以明显地看出，《行政复议法》第7条使得除了有名规范(行政法规和规章)之外的行政规范-无名规范都可以成为审查对象。

　　2、审查以利害关系人的参与为前提

　　在我国行政管理过程中，作为无名规范的“规定”具有以下特点：

　　①数量庞大。在我国庞大的行政规范体系中，除了有宪法和法律规定的数量有限的行政法规、规章之外，行政活动所需的其他行政规范基本由无名规范提供。

　　②体系复杂。虽然行政规范的地位和性质在形式层级方面应该附随于行政的序列等级，但在实质内容方面却并不受制于行政的形式要求，例如，国务院直属机构所发布的规定，在事实上被视为同国务院部委规章具有同样效力。

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　③具有替代法规范的功能。行政规范，无论其被定位于行政序列的那一层级，均具有执行法律、解释法律的功能。在法制发达国家中，随着福利制度的不断完善，行政对社会干预范围的扩展，即使原本仅仅具有行政组织内部规范作用的行政规则也在一定程序上突破了行政内和外的界限而事实上拥有了法的功能。我国的无名规范除了这一法的替代功能之外，由于只有作为有名规范的行政法规和规章才被认为是法，但有名规范是受行政管辖所限制的，仅依靠有名规范难以为许多行政活动提供现实有效的行政规范，由此，在有名规范之外的广大行政领域，无名规范事实上在相当大的程度上替代了法应有的作用。例如，无权制定地方规章的地区，只能以无名规范的方式制定行政规范，而这些无名规范的作用在事实上与地方规章，甚至与法律在功能方面并无差异。

　　《行政复议法》第7条和第26条所建立的对“规定”的审查制度是一种以利害关系人的申请权为基础的行政审查制度。即只要复议申请人主观上认为作为具体行政行为根据的“规定”不合法时即可对此一并提出审查申请，在程序上行政机关对该申请无需经过受理阶段即应该进入实体审查并有义务将该审查进行完毕。这种由利害关系人在程序的开始阶段直接参与的对“规定”的合法性进行行政审查的制度，在我国具有首创性，其有别于《行政复议条例》中存在职权审查制度(注：1990年12月国务院颁布的《行政复议条例》第43条规定，行政复议机关审理具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而行政复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理;上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。这是一种职权审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其程序的发动者为行政复议的申请人，相关机关遵循该程序履行的是审查的义务(职责)。这是两者的根本区别。

　　在《行政复议法》中，对具体行政行为依据的职权审查制度也依然存在，第27条规定行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理;无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

　　值得注意的是，在实际的制度运作中，由于行政当局缺乏审查的内在动力和具体实施程序，使得这种职权审查制度实际上形同虚设，没有可行性。参见于安前揭论文。)。

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　(二)对“规定”的审查制度使《行政复议法》的合法性监督功能更为强化

　　《行政复议条例》于1990年建立了对具体行政行为的行政审查制度，《行政复议法》更加肯定和强化了这一对行政活动的合法性监督制度。在第7条中，《行政复议法》将对行政活动合法性的监督范围扩展到具体行政行为的依据-“规定”的领域。这一制度所适用领域的扩展使得《行政复议法》较之《行政复议条例》在内和外两个方面的监督功能更为强化。

　　(1)使权益保护更加具有实质意义。

　　《行政复议法》所审查的直接对象是具体行政行为。但在行政活动中，利害关系人的权利所受到的分割虽然是具体行政行为所致，但该行为往往本身的构成要件方面并不违法，只是其所适用的依据-“规定”违法，即因具体行政行为继承了“规定”的违法性才导致对利害关系人权利的侵害。在这种情况下，具体行政行为本身在形式上并无违法之处。因此，单纯对具体行政行为进行审查无法有效保护和救济利害关系人的权益。由此可见，《行政复议法》所创立的对“规定”的审查制度显然从阻断具体行政行为与其行为依据之间的违法性继承出发，为权益保护和权利救济提供了制度保证。

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　(2)使具体行政行为的合法性更加得到保障。

　　由于《行政复议法》中建立了对规定的间接附带审查制度，改变了行政机关在作出具体行政行为时只需在形式上保证适用依据正确而无需对该依据是否合法进行认定的认识方法。《行政复议法》要求行政机关在作出具体行政行为时，除了在形式意义上有义务做到适用依据正确外，同时也要求行政机关对依据本身是否合法进行预先认定，否则后一项责任也很可能由作出行为的行政机关承担。由此，在《行政复议法》中判断具体行政行为是否合法的要件之一的“适用依据正确”(《行政复议法》第28条第1款第1项)便具有了形式和实质两层内涵：一是适用本身正确，即“适用依据(的)正确”;二是依据自身正确，即“适用(的)依据正确”。

　　2、外在的制度创设功能功能强化。

　　外在功能是指对法律制度整体的作用。《行政复议法》建立了对“规定”的审查制度，为我国法律制度建设，尤其是在以下两个方面的行政法制建设提供卫个十分重要的发展新基点。

　　(1)对行政诉讼制度改革和发展起了促进作用。

　　无论从制度建设的角度还是理论认识的角度而言，行政诉讼制度较之行政复议制度更应全面和有效地对行政活动进行监督。然而10年前颁布的《行政诉讼法》中缺少《行政复议法》具有的对“规定”的审查制度，对此不法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　得不承认在这一方面行政诉讼法显然是落伍了。因此，加快法制改革的步伐，使行政诉讼制度更加充实和完善以适应法制发展的需要，已经成为当务之急，特别是在仅仅以行为所依据的“规定”不合法为理由请求法院撤消具体行政行为时，权益保护和权利救济对司法审查制度的要求理所当然不能依然停留在仅对具体行政行为的依据是否正确作形式性审查的层面上了。

　　(2)为行政立法体制的改革提供了一个契机。

　　我国目前的行政立法是以行政机关在行政体系中所居的层级为依据确定自身的地位(效力高低)和性质(是否属于法渊源)的。如国务院颁布的行政规范为行政法规，国务院部委颁布的则为规章，等等。而《行政复议法》第7条中的“规定”使利害关系人的权益受到侵害，可见该“规定”具有外部规范性，而是否具有外部规范性是法所拥有的特性和功能。因此对同样具有规范性的规定，如何在行政立法的框架内重新予以组合并建立有效的监督体系则为行政制度建设中的必然话题。

　　三、课题：运作层面上应有的制度创设

　　前文中已经提到，《行政复议法》的第7条和第26条建立了对“规定”的行政审查制度。但是严格而言，这两条只是制度建设的起步，其内容所提供的也仅仅是这一制度的基本雏形，即行政复议申请人对“规定”违法审查的附带申请权和相关行政机关对应于该申请所法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　产生的对“规定”的“处理”义务。然而申请之后的行政程序，例如如何对待申请，需否设置受理环节以及对“规定”如何处理等等，尤其针对对“规定”的处理，在运作层面上应如何进行制度创设，都关系到这一制度是否能够真正具有实际的效果。因此，仅在对被申请审查“规定”的“处理”方面，以下几个方面的制度创设课题值得进一步深入研究：

　　1、“处理”的效力。对“规定”审查后作出“处理”，该“处理”行为的效力是普遍的还有个别的，值得研究。

　　对“规定”进行审查后，首先自然是应该对被审查的“规定”是否合法作出确认。当“规定”被确认为合法时，“规定”的效力以及在行政规范体中的地位得以维持现状，“处理”的效力为“规定”原本所具的效力所吸收。但值得注意的是，当“规定”被确认为违法时，对“处理”的制度设计至少可以有两种选择：

　　①该项“处理”的效力是仅对依据该“规定”作出的，正在行政复议程序中被审查的具体行政行为有效(个别效力);

　　②该项“处理”不仅限于个别效力，“规定”本身也将因此被宣告无效、被撤消或者被变更(普遍效力)，即“规定”作为具体行政行为的可依据性本身被否定，由此“处理”的效力涉及到将来，所有依法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　据该“规定”作出的具体行政行为已经被预定为违法，遇时，在一定情况下，对已经以此为依据作出的具体行政行为也发生溯及力。

　　①的选择是以《行政复议法》的主观权利救济目的为认识基点，将对“规定”的审查和“处理”设置为复议程序中对具体行政行为审查的整个过程的一部分或者延伸。“处理”是解决已经在审查中的具体行政行为的依据合法问题，因此，“处理”的效力也仅仅限于对该具体行政行为发生效力。而②的选择是以维护行政秩序的合法性为目的的，“处理”程序本身与行政复议中对具体行政行为的审查制度是相分离的，即对“规定”的审查申请仅仅是在起发动程序开始的作用，而一旦“处理”程序开始后便不受原复议申请的拘束。显然，两种选择在对权利救济的效果和对既存行政秩序的影响方面有着很大的不同，制度运作的成本也有相当大的差异。我国在进行对“规定”审查的“处理”制度创设上，应充分考虑各种制度的和社会的因素，慎重为之。

　　2、“处理”的范围。

　　“处理”是以“规定”为对象进行的行政审查活动。该审查是以“规定”的整体为审查对象还是仅以直接作为具体行政行为依据为审查对象，即假如一项作为依据的“规定”有10条组成，而直接作为具体行政行为依据的只是其中的1条时，是以整个10条(该“规定”整体)，还是仅以所依据的具体条款作为“处理”对象，这也是制度创设中不可回避的问题。

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　如选择以“规定”的整体为审查对象，“处理”程序便与行政复议申请相分离，其结果可能会有确认合法、整体违法和部分违法等种类，而这种确认尤其是违法确认会广泛地涉及到不特定多数利害关系人的权益。因此作此制度选择时应一并考虑如何保障行政秩序的安定性(包括行政的可信赖性)和不特定多数人的权益保障问题。

　　如将对“规定”的“处理”程序理解为行政复议程序中对利害关系人权利救济的一个前提环节，那么对“规定”的审查便仅限于该“规定”因违法而导致侵害利害关系人权益的范围之内，“处理”的效力便自然只及于具体行政行业所直接依据的条款而非“规定”整体。

　　3、“处理”的第三人效力。

　　行政活动的效果时常会在事实上影响到除行政法律关系的相对人之外的社会主体，行政法学中将这种影响称为第三人效力。

　　第三人效力的产生是与现代行政管理对象在利益方面的纷繁复杂性紧密相关的。在现代国家中，行政除了作为公益、行政秩序的维护者之外，往往作为各种相互冲突利益的调整者进行活动。行政复议中对“规定”的“处理”自然也会涉及到多种相互冲突利益，尤其在涉及到环境保护、城市规划等领域更是如此。当“处理”具有第三人效力时，如仅仅停留在形式上确认“规定”违法或合法，往往会导致法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　在维护了行政相对人的权益的同时损害了利益相反的第三人的权益或损害了公益。因此是否能够真正从法的目的出发，以维护和协调各个社会主体的利益为思考基点，如何在对“规定”的“处理”制度中引入利益衡量机制，应该成为制度创设时考虑的课题。

　　?

　　被强制执行期限是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623997.html

　　?

　　私装接收器被罚状告广电局法院协调案结事了

　　http://s.yingle.com/w/xz/623996.html

　　?

　　行政拘留探视时间是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623995.html

　　?

　　最高人民法院关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉http://s.yingle.com/w/xz/623994.html

　　?

　　特许经营与直营连锁的区别是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623993.html

　　?

　　行政案件的管辖范围

　　http://s.yingle.com/w/xz/623992.html

　　?

　　没收违法所得的处理方式有哪些

　　http://s.yingle.com/w/xz/623991.html

　　?

　　永寿法院行政审判独创立案前协调新途径

　　http://s.yingle.com/w/xz/623990.html

　　?

　　强制执行法院期限是什么时候

　　http://s.yingle.com/w/xz/623989.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　宿迁市政府办公室关于市政府行政应诉案件处理

　　http://s.yingle.com/w/xz/623988.html

　　?

　　行政拘留不执行的后果是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623987.html

　　?

　　行政诉讼法第1章第17节标题：地域管辖

　　http://s.yingle.com/w/xz/623986.html

　　?

　　没收违法所得缴纳方式是怎么样的http://s.yingle.com/w/xz/623985.html

　　?

　　法援经费专款专用严禁侵占挪用

　　http://s.yingle.com/w/xz/623984.html

　　?

　　强制执行的后果是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623983.html

　　?

　　怎样理解行政诉讼期限

　　http://s.yingle.com/w/xz/623982.html

　　?

　　行政拘留可以复议吗

　　http://s.yingle.com/w/xz/623981.html

　　?

　　附带民事诉讼与行政诉讼的关于审判组织怎么体现

　　http://s.yingle.com/w/xz/623980.html

　　?

　　不执行行政拘留与罚款的情形有哪些

　　http://s.yingle.com/w/xz/623979.html

　　?

　　江西婺源行政首长出庭应诉超九成

　　http://s.yingle.com/w/xz/623978.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　行政处罚的实施机关如何处罚

　　http://s.yingle.com/w/xz/623977.html

　　?

　　谁是行政诉讼案的被告

　　http://s.yingle.com/w/xz/623976.html

　　?

　　委托申请强制执行律师费是多少

　　http://s.yingle.com/w/xz/623975.html

　　?

　　?

　　行政申诉处理http://s.yingle.com/w/xz/623974.html

　　治安巡逻队员是协警吗

　　http://s.yingle.com/w/xz/623973.html

　　?

　　行政条件当事人的举证期限条件

　　http://s.yingle.com/w/xz/623972.html

　　?

　　行政拘留释放时间是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623971.html

　　?

　　广州小伙不满5元举报奖励状告地税局二审获胜

　　http://s.yingle.com/w/xz/623970.html

　　?

　　现行行政强制执行模式是如何的http://s.yingle.com/w/xz/623969.html

　　?

　　金湖法院向行政执法人员“纳谏”

　　http://s.yingle.com/w/xz/623968.html

　　?

　　刑事案件移交治安大队是如何的http://s.yingle.com/w/xz/623967.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　河南法院加大行政争议协调促官民和谐

　　http://s.yingle.com/w/xz/623966.html

　　?

　　申请恢复强制执行期限

　　http://s.yingle.com/w/xz/623965.html

　　?

　　行政强制执行行为的可诉性

　　http://s.yingle.com/w/xz/623964.html

　　?

　　行政拘留的时间是怎么样的http://s.yingle.com/w/xz/623963.html

　　?

　　哪些案件可以提起行政诉讼

　　http://s.yingle.com/w/xz/623962.html

　　?

　　民事强制执行的期限

　　http://s.yingle.com/w/xz/623961.html

　　?

　　?

　　撤诉http://s.yingle.com/w/xz/623960.html

　　扣留与行政拘留时间一样吗

　　http://s.yingle.com/w/xz/623959.html

　　?

　　政机关不履行或者拖延履行义务的，人民法院会怎么判

　　http://s.yingle.com/w/xz/623958.html

　　?

　　行政拘留保证金标准(2018http://s.yingle.com/w/xz/623957.html

　　年)是多少

　　?

　　?

　　行政判决的特点http://s.yingle.com/w/xz/623956.html

　　特许经营的基本种类有哪些

　　http://s.yingle.com/w/xz/623955.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　人民法院审理上诉案件如何处理

　　http://s.yingle.com/w/xz/623954.html

　　?

　　行政收费的含义是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623953.html

　　?

　　夫妻离婚后，未与子女共同生活的一方是否还有监督权

　　http://s.yingle.com/w/xz/623952.html

　　?

　　行政拘留行政处罚分别指什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623951.html

　　?

　　男子举报逃税只获1元奖励感觉受辱起诉国税局

　　http://s.yingle.com/w/xz/623950.html

　　?

　　?

　　违法所得怎么追缴http://s.yingle.com/w/xz/623949.html

　　行政附带民事诉讼范围是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623948.html

　　?

　　申请强制执行执行期限是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623947.html

　　?

　　最高人民法院关于印发《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的http://s.yingle.com/w/xz/623946.html

　　?

　　一套房子能被强制执行吗

　　http://s.yingle.com/w/xz/623945.html

　　?

　　谁是国家赔偿的赔偿义务机关

　　http://s.yingle.com/w/xz/623944.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　暂停行政拘留的情形

　　http://s.yingle.com/w/xz/623943.html

　　?

　　一起行政处罚案研析

　　http://s.yingle.com/w/xz/623942.html

　　?

　　行政拘留的后果是什么样子的http://s.yingle.com/w/xz/623941.html

　　?

　　?

　　起诉的期限http://s.yingle.com/w/xz/623940.html

　　申请法院强制执行的期限

　　http://s.yingle.com/w/xz/623939.html

　　?

　　?

　　再审申请书的格式http://s.yingle.com/w/xz/623938.html

　　行政拘留和刑事拘留的区别

　　http://s.yingle.com/w/xz/623937.html

　　?

　　重庆市万州区人民政府办公室关于印发万州区行政机关负责人出庭参与行政诉讼http://s.yingle.com/w/xz/623936.html

　　?

　　行政拘留保证人的条件

　　http://s.yingle.com/w/xz/623935.html

　　?

　　构建行政附带民事诉讼制度的必要性

　　http://s.yingle.com/w/xz/623934.html

　　?

　　申请强制执行劳动报酬的期限

　　http://s.yingle.com/w/xz/623933.html

　　?

　　为什么有人称行政诉讼法是“民告官”的法律

　　http://s.yingle.com/w/xz/623932.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　行政拘留的条件是什么样子的http://s.yingle.com/w/xz/623931.html

　　?

　　德兴“四抓”提高行政案件质量

　　http://s.yingle.com/w/xz/623930.html

　　?

　　违法所得的认定办法

　　http://s.yingle.com/w/xz/623929.html

　　?

　　三部委被诉后公开信息清华女生拟撤诉

　　http://s.yingle.com/w/xz/623928.html

　　?

　　单位被申请强制执行仲裁裁决赔偿需交多少钱

　　http://s.yingle.com/w/xz/623927.html

　　?

　　行政诉讼法第1章第4节标题：审理原则

　　http://s.yingle.com/w/xz/623926.html

　　?

　　行政机构和行政机关的区别

　　http://s.yingle.com/w/xz/623925.html

　　?

　　无争议而不作合法性审查的经济合同

　　http://s.yingle.com/w/xz/623924.html

　　?

　　行政强制措施的基本特征是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623923.html

　　?

　　北京市高级人民法院关于印发《关于行政案件协调处理有关问题的意见》（试行http://s.yingle.com/w/xz/623922.html

　　?

　　被治安拘留算结案了吗

　　http://s.yingle.com/w/xz/623921.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　全国首例起诉政府行政立法不作为案一审被驳回

　　http://s.yingle.com/w/xz/623920.html

　　?

　　强制执行的期限是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623919.html

　　?

　　行政诉讼审判监督程序简述

　　http://s.yingle.com/w/xz/623918.html

　　?

　　行政强制执行模式有哪几类

　　http://s.yingle.com/w/xz/623917.html

　　?

　　谁是本案适格的被告

　　http://s.yingle.com/w/xz/623916.html

　　?

　　解除行政拘留的条件有哪些

　　http://s.yingle.com/w/xz/623915.html

　　?

　　国航将启动法律程序起诉欧盟碳排放交易体系

　　http://s.yingle.com/w/xz/623914.html

　　?

　　判决书上追缴违法所得如何执行

　　http://s.yingle.com/w/xz/623913.html

　　?

　　?

　　行政诉讼庭审规定http://s.yingle.com/w/xz/623912.html

　　法院强制执行查封房产期限是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623911.html

　　?

　　负有赔偿义务的公安机关应在多长时间作出处理

　　http://s.yingle.com/w/xz/623910.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　提前解除行政拘留合法吗

　　http://s.yingle.com/w/xz/623909.html

　　?

　　为什么说行政立法之不足得不到有效的弥补

　　http://s.yingle.com/w/xz/623908.html

　　?

　　滥用财产保全权利的危害是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623907.html

　　?

　　行政附带民事诉讼的概念是什么

　　http://s.yingle.com/w/xz/623906.html

　　?

　　行政强制执行告诫应当载明哪些内容

　　http://s.yingle.com/w/xz/623905.html

　　?

　　般规范性文件在行政诉讼中地位如何

　　http://s.yingle.com/w/xz/623904.html

　　?

　　实施行政许可和对许可事项监督了解

　　http://s.yingle.com/w/xz/623903.html

　　?

　　新田县法院行政审判重协调促和谐

　　http://s.yingle.com/w/xz/623902.html

　　?

　　公证强制执行期限是多久

　　http://s.yingle.com/w/xz/623901.html

　　?

　　国家法律对保护残疾人受教育的权利有何具体规定

　　http://s.yingle.com/w/xz/623900.html

　　?

　　有行政管理权是否就一定有行政处罚权

　　http://s.yingle.com/w/xz/623899.html

　　法律咨询s.yingle.com

　　赢了网s.yingle.com

　　?

　　乘客购买动车二等票坐餐车起诉铁道部胜诉

　　http://s.yingle.com/w/xz/623898.html

　　法律咨询s.yingle.com

篇十一：行政复议机关双被告制度的意义

　何为新行政诉讼法规定的“双被告”制度？

　　新《行政诉讼法》已经于2021年5月1日起实施，很多新规定引起了社会的热议。其中，“双被告”制度更是备受关注，那么，什么是“双被告”制度呢？简言之，就是对于经过行政复议的行政诉讼案件而言，复议机关决定维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关为共同被告。法条变化如下：

　　旧《行政诉讼法》第二十五条第2款规定：

　　经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

　　而新《行政诉讼法》第二十六条规定：

　　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

　　经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

　　复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

　　两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

　　行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

　　/2行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

　　/2

篇十二：行政复议机关双被告制度的意义

　我国行政复议与行政诉讼制度衔接完善之思

　　摘要：在当代中国的行政争议解决尚处于“大信访、中诉讼、小复议”的格局下，作为国家两种法定的行政争议化解方式，行政复议与行政诉讼制度之间应当形成竞争中合作、差异中互补的新型衔接关系，合理配置行政救济资源，将更多行政争议化解在行政复议和行政诉讼渠道内，降低和减少信访数量，减轻基层维稳压力，向“大复议、中诉讼、小信访”的争议解决局面努力。为此，应坚持“自由选择为主，复议前置为辅”的行政纠纷解决启动程序，衔接行政复议与行政诉讼的审理程序与申请当事人，此外，在完善行政复议本身上，应扩大行政复议受案范围，坚持行政复议双被告制度。

　　关键词：行政复议前置

　　行政诉讼

　　制度衔接

　　行政复议双被告

　　引言

　　行政复议制度作为一项重要的行政争议解决机制，在推动依法行政、促进法治政府建设、维护群众权益、化解社会矛盾等方面发挥着重要作用。《行政复议法》的修改及行政复议体制机制的改革创新问题一直是行政法治学界观点与学说交锋的热点争鸣问题，也是行政法治业界现状反思与路径探索的核心难点问题。

　　在学理探讨持续热烈的同时，行政复议和行政诉讼制度本身也经历了深刻的变化。首先，2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》将“解决行政争议”明确列为行政复议制度的目的之一，在很大程度上矫正了《行政复议法》有关行政复议制度的定位；其次，2008年9月起国务院法制办开始在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作，成效明显并在更大范围内得到推广；复次，2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》有关“复议机关共同被告”的规定，对行政复议制度的发展产生了较为深刻的影响；再次，2015年12月27日中共中央、国务院颁行的《法治政府建设纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）提出“完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。……充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。”最后，伴随着新《行政复议法》2017年的修订与2018年的实施，行政复议制度的变革又一次成为我国行政法学研究新的热点课题。

　　其中，如何在新《行政诉讼法》与新《行政复议法》一齐建构的诉讼与复议制度框架内，完善行政复议与行政诉讼的衔接机制，是目前行政法学界面临的新问题。学者应立足整体观和系统论，通盘考虑行政复议和行政诉讼制度之间的衔接关系，充分发挥二者在国家化解行政争议方面的协同作用，避免陷入简单的部[1门本位和意气之争。]

　　一、完善行政复议与行政诉讼的启动衔接

　　就行政复议与行政诉讼的衔接关系而言，最直接的表现形态还是程序上的启动衔接，即行政争议发生之后究竟是先复议、后诉讼还是直接提起诉讼。行政复议与行政诉讼的启动衔接包括四种情形：相对人自由选择、复议前置、复议终局、复议后选择行政最终裁决。从世界范围来看，行政复议与行政诉讼的程序衔接存在以穷尽行政救济为原则的“美国模式”、与行政诉讼类型相勾连的“德国模式”[2和以当事人自由选择为原则的“法、日模式”。]

　　行政复议与行政诉讼程序衔接情形的多样化本身即为衔接机制存在问题的表现，鉴于问题的复杂性和敏感性，新《行政诉讼法》与新《行政复议法》并未对行政复议与行政诉讼的程序衔接作出新的安排，“自由选择为主、复议前置为辅”的制度得以延续。笔者认为，复议终局与行政最终裁决均违反司法最终原则，有违现代法治基本要求，复议前置程序更适于我国，但须得尊重当事人申请纠纷解决方式的意志自由。

　　（一）坚持“自由选择为主，复议前置为辅”的行政纠纷解决启动程序

　　如何对待行政相对人“自由选择为原则，复议前置为例外”的模式是目前学界的争议问题，形成两种不同的观点。第一种主张取消“自由选择主义为原则，复议前置为例外”的现行模式，代之以“前置主义为原则、选择主义为例外”的[3模式]。第二种主张保留现有模式，限缩设定复议前置立法层级，明确复议前置[4的领域与范围]。基于以下几点因素考量，我国宜保留目前的自由选择主义为原则、复议前置为例外的模式。

　　第一，行政复议与行政诉讼为各自独立的救济机制，应尊重行政相对人的程序选择权，保障其及时获得行政救济。大陆法系国家早期多实行复议前置主义与其对行政诉讼的认识有关联，“就法国行政诉讼制度之沿革言之，行政诉讼之本质，并非司法裁判，而系行政系统之分化及自我反省……就德国言之，在行政司法之时代，在行政国家思想支配下，行政法院亦系‘行政审级之司法化’而已”。因此，将行政机关审理作为行政诉讼的前置程序应该不奇怪，可以说这正是“大[5陆法系行政救济之传统”]。在行政复议与行政诉讼作为二元并立的行政救济机制确立之后，行政复议与行政诉讼的关系已经不同于以往，虽有衔接关系，但二者各自独立，启动哪一机制应交由行政相对人选择，这既是对相对人程序选择自主权的尊重，也契合二者的关系。

　　第二，契合行政复议制度的发展趋势。从域外关于行政复议与行政诉讼程序衔接的发展情况来看，美国尽管实行穷尽行政救济原则，但这一原则为指导性原则，法院享有很大的自由裁量权，而从法院适用的实践情况来看，对行政相对人权利保障的考量构成了这一原则的大量例外情形，1993年达比诉西斯内罗斯案（Darbyv.Cisneros）表明法院在这个问题上更强调弱化穷尽行政救济原则对[6行政相对人获得有效司法救济的限制]。大陆法系国家和地区由复议前置主义到放弃复议前置主义，也主要考虑保障人民获得救济的自主性，以及在行政救济与司法救济之间形成良性竞争与制衡。总体而言，在行政救济与司法救济的关系方面，强制性规定在弱化，更强调尊重行政相对人的自主选择权。

　　第三，行政复议专业性优势的发挥可以作为自由选择的例外情形。行政争议类型很多，行政管理涉及的部门也很多，并非所有行政案件的审理都涉及法官无

　　法判断的专业性问题，发挥行政复议专业性优势并不足以成为支撑复议前置的理由。

　　第四，提高行政复议制度的利用度应以提升行政复议制度有效化解行政争议的能力为基础，不应以实施强制性复议前置为条件。如果行政复议不能实质化解行政争议，公民不服复议决定仍然会向人民法院提起行政诉讼。

　　（二）完善复议前置例外规定

　　复议前置例外目前存在两方面的问题：其一是设置层级宽泛，造成例外情形过多；其二是例外设置欠缺标准。

　　针对第一个问题，建议取消“地方性法规”的例外设置权限。自由选择是《行政诉讼法》确立的一般性原则，例外情形将排除这一原则的适用。地方性法规仅适用于特定区域，由地方性法规设置复议前置例外情形，会造成复议制度的地方差异性。救济程序的启动为程序性事项，程序性事项的地方差异性并不存在，没有地方立法的必要性，反而会造成法律适用的不统一。法律和行政法规均为国家层面立法，基于某一行政管理领域的特殊性而设置复议前置，没有破坏法律适用的统一性。

　　针对第二个问题，建议将复议前置例外限定为基于专业问题的需要，不应以行业管理领域为设置复议前置的理由。强制行政争议先行进入复议程序的主要原因是在事实问题的判断上复议工作人员更具有判断优势，由法官判断具有相当难度。这主要是现代行政管理涉及到的专业分工过细带来的专业问题判断，典型领域如专利领域、药品监管。在技术性、专业性过强的管理领域，由具有行政管理经验的复议机关工作人员先行对事实问题作出认定，较之法院直接审查更有利于案件的解决。

　　二、完善行政复议与行政诉讼审理环节的衔接

　　审理制度安排方面行政复议与行政诉讼被视为完全割裂的两套机制，对复议决定不服进入诉讼程序之后，法院仍要对具体行政行为的合法性展开全面重新审查，造成资源浪费。如果将行政复议与行政诉讼作为一个整体予以考量，尤其是

　　在对行政复议程序进行以正当程序为核心内容的重构之后，二者的衔接还应包括复议审理程序中对事实认定所作出的判断在行政诉讼中如何为法院行政诉讼所对[7待等问题，即审理环节的衔接。]

　　对复议程序进行适度正当化改造目前争议并不大。复议程序的正当化改造为行政复议与行政诉讼在证据制度和以此为基础展开的事实认定的衔接奠定了基础。当事人在复议程序中的行为及所形成的结果在进入诉讼程序之后，没有必要重新再来一遍，如对于已经在复议程序中质证过的证据，双方陈述意见即可，没有必要再逐一质证；再如对于经过复议的案件，法院在进行司法审查时，对于复议机关作出的事实认定，特别是基于专业技术作出的事实认定，原则上予以尊重，法院可以将审查的重心放在法律审方面。

　　三、完善行政复议与行政诉讼之间当事人的衔接

　　（一）规定申请人资格与原告资格保持一致

　　与1989年《行政诉讼法》没有直接规定原告资格一样，《行政复议法》也没有直接规定复议申请人资格。尽管一般将《行政复议法》第2条作为分析判断复议申请人资格的法律基础，但是该条并非关于复议申请人资格的直接规定，主要解决的是公民申请复议权的条件问题。在复议实践中，复议申请人很容易被限定解释为具体行政行为的直接当事人，有必要在修改《行政复议法》时明确规定复议申请人资格，具体规定宜与原告资格的规定保持一致，理由主要如下。

　　第一，行政复议与行政诉讼的当事人具有同一性。行政法律关系的主体为行政机关与行政相对人，行政相对人向复议机关申请行政复议后，行政机关成为行政复议中的被申请人，行政相对人成为申请人。申请人不服复议决定向人民法院提起行政诉讼，申请人成为行政诉讼中的原告，被申请人与复议机关成为行政诉讼中的被告。从中我们可以看到，行政复议与行政诉讼的当事人均源于行政法律关系中的主体，具有同一性。由于行政复议与行政诉讼的启动实行自由选择模式，《行政复议法》与《行政诉讼法》关于复议申请人资格与原告资格的规定需要统一起来。

　　第二，有利于将更多行政争议纳入复议渠道解决。新《行政诉讼法》关于原告资格的规定放宽了原告条件，如果复议申请人资格与原告资格保持一致，可申请复议的公民、法人或者其他组织的范围将放宽，这有利于将更多争议纳入复议渠道解决，与复议作为行政争议解决主渠道的地位相对称。

　　第三，已有制度基础。根据《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第28条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，复议机关应当受理其申请，与新《行政诉讼法》关于原告资格的规定一致，修改《行政复议法》已经有基础。

　　（二）对建立行政复议双被告制度的反思

　　新《行政诉讼法》实施以来，“双被告”制度建立的初衷在于进一步激活行政复议的纠纷解决功能，但受到了很大质疑。“行政复议机关作共同被告”制度实则在修法阶段就面临极大的争议，立法者解释“之所以作这样的修改，主要是[8解决目前行政复议维持率高，纠错率低的问题”]。莫于川教授提出的建议稿中也持该方案，理由主要为“这一方案主要考虑到了复议机关作为上级行政机关的特殊资源、审查便利、解决力度和特殊效果等诸多因素。……这种立法模式并没[9有域外的立法例，可以说是具有中国特色的一次尝试。”]可以看到复议机关作共同被告制度带有很强的功能主义色彩，试图解决复议维持率过高的问题，但是，这一制度不仅存在诉讼原理方面的缺陷，而且能否真正解决其所针对的问题，仍然是需要观察的。

　　第一，将行政复议视为行政决定的最终阶段，不符合行政复议与行政诉讼的关系。我国实行行政复议与行政诉讼由行政相对人自由选择的程序衔接模式，这就意味着承认行政复议是与行政诉讼并行的独立存在的行政争议救济机制。作为独立的行政争议解决机制，而非行政决定程序的最终环节，复议机关维持原行政行为的，不应将复议机关作为共同被告。

　　第二，将争议解决机关作为行政争议的一方当事人，违反了纠纷解决基本原理。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，如果复议机关维持了原行政行为，行政争议未能通过行政复议得到解决，行政复议程序终结，公民继续就原行

　　政行为向法院起诉，由法院来解决未能通过复议解决的行政争议，未得到解决行政争议的双方主体在诉讼程序中成为行政诉讼当事人。将复议机关作为共同被告意味着争议解决机关成为诉讼程序中的一方当事人，但是复议机关并非行政争议当事人，不是行政法律关系的一方主体，与诉讼标的没有直接关联，将之作为诉讼当事人不符合诉讼原理。

　　第三，由于复议机关维持了原行政行为，法院对复议决定的审查主要为程序合法性审查，但是复议机关要派人出庭应诉，应诉工作量大增直接影响复议案件的审理质量。新《行政诉讼法》实施后，行政案件数量大幅增长，复议机关应诉的案件数量也在快速增长，给复议机关带来很大压力，“工作人员不是在法院开庭，就是去法院开庭的路上”即是对这一现象的生动描述。由于复议工作的人员编制比较少，且不能保证他们专职从事复议工作，复议工作人员应诉工作量大增之后，能够处理复议案件的时间精力就更少了，直接影响复议机关对复议案件的办理质量。如国务院某部门通过聘请律师事务所负责复议案件事务办理，而复议工作人员将主要精力放在应诉工作上。在地方，“办一次复议案件就要当一次被告，有的更要参加一、二审两次或重复多次诉讼，工作压力几何级增加。行政应诉工作已从过去的附属性工作，完全转变为与行政复议等量齐观的常态化工[10作。”]

　　第四，复议机关作共同被告并不能解决复议决定维持率高、纠错率低的问题。出现复议机关“维持”现象的主要原因不是因为复议机关作出维持决定不用当被告，而是分散的行政复议体制与行政化的行政复议程序的问题造成的。如果不改变中立性严重缺失的行政复议体制与不公开、缺乏申请人参与的复议程序，对于行政机关而言，可能作为行政诉讼共同被告这种方式并不会对其作出哪种复议决定产生太大影响。

　　四、结语

　　行政复议与行政诉讼不是完全分离的纠纷解决方式，而是既能在各自领域有效解决行政纠纷又能实现优势互补的具有千丝万缕联系的两个制度，若实现两者有效衔接，我国行政纠纷解决模式则会在很大程度上环节社会矛盾解决需求的压力。从社会矛盾纠纷化解对行政复议制度的巨大需求上看，国家立法机关应当在

　　充分听取各方面意见的基础上审时度势，站在社会转型时期行政争议公正、全面、有效、及时解决的战略高度，以建构新型行政复议与行政诉讼衔接关系为指导思想，从体制、范围、程序和前置方面对行政复议制度作出重大变革，真正助推行政复议制度担负起解决行政争议“主渠道”的历史使命。

　　参考文献：

　　[1]

　　章志远：《行政复议与行政诉讼衔接关系新论——基于解决行政争议视角的观察》，载《法律适用》2017年第23期，第27页。

　　[2]

　　章志远：《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》，载《现代法学》2005年第4期。

　　[3]

　　耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《策略》2016年第3期。

　　[4]

　　蔡志方：《行政救济与行政法学》，台湾三民书局1993年版，第118~119页。

　　[5]

　　郑烁：《论美国的“穷尽行政救济原则”》，载《行政法学研究》2012年第3期。

　　[6]

　　王万华：《完善行政复议与行政诉讼的衔接机制》，载《中国司法》2019年第10期，第55页。

　　[7]

　　信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第73页。

　　[8]

　　莫于川等著：《新行政诉讼法条文精释及适用指引》，中国人民大学出版社2015年版，第70页。

　　[9]

　　朱晓峰：《行政复议改革的地方实践与立法建议——基于〈行政诉讼法〉修改对行政复议制度的影响》，载《行政法学研究》，2016年第5期。

　　作者简介：苏琳，女，汉族，1997年6月生，湖南常德人，西北政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。

　　*

　　作者简介：苏琳（1997—），女，湖南常德人，西北政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。

　　章志远：《行政复议与行政诉讼衔接关系新论——基于解决行政争议视角的观察》，载《法律适用》2017年第23期，第27页。

　　章志远：《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》，载《现代法学》2005年第4期。

　　见耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《策略》2016年第3期。

　　同前[2]。

　　蔡志方：《行政救济与行政法学》，台湾三民书局1993年版，第118~119页。

　　郑烁：《论美国的“穷尽行政救济原则”》，载《行政法学研究》2012年第3期。

　　王万华：《完善行政复议与行政诉讼的衔接机制》，载《中国司法》2019年第10期，第55页。

　　信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第73页。

　　莫于川等著：《新行政诉讼法条文精释及适用指引》，中国人民大学出版社2015年版，第70页。

　　朱晓峰：《行政复议改革的地方实践与立法建议——基于〈行政诉讼法〉修改对行政复议制度的影响》，载《行政法学研究》，2016年第5期。

　　]]]]]]]]]]

篇十三：行政复议机关双被告制度的意义

　一、行政复议的概念

　　(一)行政复议的涵义

　　行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向复议机关提出申请，复议机关对该具体行政行为进行审查并作出决定的法律制度。

　　行政复议具有以下三个特点：

　　1、行政复议是行政机关的活动，是上级行政主体对下级行政主体进行监督的一种基本形式，是国家行政救济机制的重要制度;

　　2、行政复议解决的是行政争议，即行政主体与行政相对人就行政主体在行政管理过程中实施的具体行政行为是否合法以及是否适当而发生的争议;

　　3、行政复议具有行政性和准司法性。

　　(二)行政复议的作用和意义

　　行政复议制度的产生，有其深刻的社会根源。其作用和意义主要表现在：

　　1、行政复议有利于保护行政相对人的合法权益;

　　2、行政复议有利于加强行政系统的自我监督，提高行政效率。

　　二、行政复议的基本原则

　　行政复议的基本原则，是指贯彻在行政复议过程中，对行政复议具有普遍指导意义的基本准则。根据《行政复议法》的有关规定，行政复议应当遵循以下基本原则：

　　(一)合法原则

　　合法原则，是指行政复议机关进行行政复议活动，必须按照法定程序和权限，以事实为根据以法律法规为准绳，作出处理决定。

　　(二)公正原则

　　公正原则，是指行政复议机关对被申请的具体行政行为进行审查时既要审查其合法性，又要审查其合理性，作出客观公正的处理决定。

　　(三)公开原则

　　公开原则，是指行政复议机关的行政复议活动应尽量公开进行，以便行政复议的利害关系人及时了解有关情况，监督行政复议进行，消除误解。

　　(四)及时原则

　　及时原则，是行政效率原则在行政复议中的具体要求，是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并及时作出行政复议决定。

　　(五)便民原则

　　便民原则，是指行政复议机关在行政复议过程中，应当尽可能为行政复议当事人，特别是为作为行政相对人的申请人及第三人行使各项权利提供必要的便利，以保证公民、法人及其他组织利用行政复议制度实现对合法权益的救济。

　　(六)对具体行政行为进行全面审查的原则

　　这一原则包含有两层含义：一是行政复议的审理对象主要是具体行政行为，对抽象行政行为则仅在法律有规定的情况下才能进行审查;二是，复议机关既要审查具体行政行为是否

　　合法，也要审查其是否适当。

　　(七)复议期间具体行政行为不停止执行的原则

　　行政行为具有公定力。在复议决定作出之前，其公定力仍然存在，所以，行政复议期间并不停止具体行政行为的执行。但在下列情况下例外：(1)被申请人认为需要停止执行的;(2)行政复议机关认为需要停止执行的;(3)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;(4)法律规定停止执行的。

　　(八)司法审查的原则

　　除法律有规定的外，行政复议决定并不是对具体行政行为效力的最终裁决，仍应受到司法审判权的监督。当事人对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

篇十四：行政复议机关双被告制度的意义

　复议机关共同被告制度调整与应对

　　复议机关作共同被告是新行政诉讼法确立的一项重要制度。实施三年来在强化复议监督力度的同时，也碰到了不少操作性问题。今年2月最高人民法院公布并施行《行诉解释》，对该制度作了进一步细化与调整。由于共同被告制度直接关系到复议与诉讼两大制度的衔接、互动以及行政争议的实质解决，我办课题组专题对此作了研究，相关成果供大家借鉴参考。

　　定一、《行诉解释》关于共同被告的新规定新行政诉讼法主要是从诉讼当事人的角度规定复议维持的复议机关为共同被告。最高人民法院2022年出台的《适用解释》对此作了补充：在共同被告案件范围方面，将复议维持扩展至实体性的驳回复议申请；在举证责任方面，明确原行政机关与复议机关共同承担原行政行为的合法性举证责任，复议机关就复议程序的合法性承担举证责任；在裁判方式方面，明确采一并裁判原则。此外，还就共同被告案件的管辖、赔偿等内容作了明确。

　　此次《行诉解释》着重从以下三方面就共同被告制度作了进一步细化与调整：

　　（一）进一步扩大了共同被告的范围

　　主要体现为：1.复议决定改变原行政行为所认定的主要事实和证据、所适用的规范依据，但未改变处理结果的，视为维持；2.以违反法定程序为由确认原行政行为违法的，不属于改变；3.复议决定既有维持又有改变或者不予受理申请内容的，属于共同被告。

　　（二）首次确认了复议调查取证的维持效力

　　复议机关在复议程序中具有当然的调查取证权，但所获证据能否用于维持原行政行为？以往司法解释从“先取证后裁决”原则考虑，明确上述

　　证据不能作为人民法院认定原行政行为合法的依据。《行诉解释》则将原行政行为程序与复议程序视为一个“整体行政程序”，明确上述证据可以作为共同被告案件中认定复议决定和原行政行为合法的依据。

　　（三）强化了复议机关的诉讼责任

　　按照统一性原则，将复议决定与原行政行为视为一个诉讼标的，明确在对原行政行为合法性进行审查的同时，应当一并审查复议决定（不限于复议程序）的合法性，原行政机关与复议机关就诉讼标的合法性共同承担举证责任。在具体实施举证时，按照证据距离远近原则，复议机关主要是就复议程序、改变原行政行为主要事实或规范依据等进行举证。

　　考二、相关影响与思考《行诉解释》上述规定对复议制度产生了重大影响，主要集中在行政行为瑕疵的治愈上。传统意义上的瑕疵，主要是指不影响合法性的程序性、形式性错误或欠缺，如执法文书中存在笔误等。这类瑕疵一般由原行政机关治愈，复议机关或人民法院并不承担治愈职责。在治愈的具体方式上，可以是更正，也可以是补正。治愈的时间一般是复议或诉讼程序终结之前。此次《行诉解释》作了重大调整，在瑕疵的范围上，将主要事实不清、证据不足、适用规范依据错误等合法性问题归为瑕疵（以下统称合法性瑕疵）；在治愈主体、方式、时间等方面，明确复议机关可以在复议程序中通过改变相应事实、证据与依据的方式予以治愈。具体适用中，涉及三方面问题值得研究：

　　（一）关于复议的功能定位问题

　　《行诉解释》赋予复议机关巨大的瑕疵治愈空间，但行政复议法及其实施条例并不承认合法性瑕疵的治愈。据此实际执行中，复议机关将面临是行使监督权予以纠错，还是考虑争议解决而予以治愈的两难选择。

　　一方面，根据行政复议法及其实施条例的规定精神，复议机关的主要职责是进行监督，而不是代替原行政机关进行具体执法。因此对于审查发现原行政行为存在主要事实不清、证据不足、程序违法、超越职权等情形的，均应予以撤销；只有在内容明显不当和适用依据错误时，才可以考虑变更，并且即使是变更，也属于纠错，而不属于瑕疵治愈。上述规定对于强化复议的监督功能、维护客观法秩序的稳定、通过个案纠错实现面上规范具有重要意义。当然一律纠错也会带来行政争议久拖不决、程序繁琐、效率不高等问题。

　　另一方面，参照《行诉解释》规定，对于合法性瑕疵复议机关可以改变的方式加以治愈。该规定对于加强复议的争议解决功能、提升效率、防止程序空转有其积极意义。但值得注意的是，如果一味强调瑕疵治愈，现实中也会带来复议维持率不降反增，从而加剧对复议制度“官官相护”、“维持会”的指责。

　　（二）关于复议机关的调查取证问题

　　尽管有上述规定，但复议机关究竟应当在何种程度与范围上承担调查取证职责，在何种条件下可以启动调查取证程序，所获证据有何作用，尚属空白。具体到合法性瑕疵上，复议机关是否一经发现即必须启动调查程序以查清事实？还是可以责令原行政机关重新启动调查程序或以其他方式补证？被申请人可否申请复议机关开展调查取证？对此行政复议法律法规与《行诉解释》均未作明确。

　　（三）关于原行政机关的自我治愈等问题

　　传统意义上的瑕疵因不涉及合法性问题，故允许原行政机关自我治愈。但现在将合法性问题纳入瑕疵以后，复议、诉讼程序中是否允许原行政机关自我治愈？如在复议过程中，被申请人可否自行改变原行政行为的主要

　　事实与证据，复议机关据此予以维持？从行政复议法规定来看，明确禁止复议过程中被申请人自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。这等于是禁止复议程序中被申请人自行改变证据和事实。但通说认为上述规定并不排除复议机关要求被申请人提供补充证据的情况，也就是说，被申请人根据复议机关的要求，法理上仍然可以向申请人或其他方收集证据，并且不违反“先取证、后裁决”原则。

　　与此相关的另一个问题是程序瑕疵的治愈问题。从理论上来讲，既然事实与证据、法律适用等实体性瑕疵可以治愈，程序上的瑕疵当然也可以治愈。例如原行政行为没有依法经负责人集体讨论决定、依申请作出的行政行为缺乏必要的申请，或者未依法说明理由等，均可以在复议程序中通过补正等方式加以治愈。但问题是新行政诉讼法第七十四条第（二）项对程序瑕疵作了异常严格的规定，明确程序即使轻微违法、对原告权利不产生实际影响，也应确认违法。实践中，复议机关对程序瑕疵予以治愈的，人民法院是执行新行政诉讼法第七十四条规定予以否定，还是按照统一性原则予以支持？这涉及到瑕疵治愈制度的内在平衡与公平效率问题。

　　议三、复议机关相关应对建议从完善复议制度的角度着眼，课题组着重就复议机关如何应对提出如下建议：

　　系第一，妥善处理复议纠错与瑕疵治愈的关系综合行政复议法律法规以及《行诉解释》相关规定，复议机关应当准确把握复议的定位与功能，既要全面行使监督权，做到严格依法行政、有错必纠；同时又要适度体现灵活性，防止程序空转与效率损失，促进争议实质解决。因此应当有条件地允许复议机关进行瑕疵治愈，结合实践，复议机关的治愈应以下列四种情形为限：

　　1.原行政行为认定事实基本清楚、定性准确，但仍有部分事实和证据需要补充，复议机关通过调查、收集、补充相关事实和证据后可以查清全部事实并维持原处理结果的。如果原行政行为基本事实认定错误，主要证据不足，则复议机关应严格执行行政复议法律法规相关规定精神，以撤销、责令履行或者确认违法等方式予以纠错。

　　2.原行政行为适用依据错误或有瑕疵，但撤销无实际意义，由复议机关调整后可以维持原处理结果的。

　　3.原行政行为程序违法，但处理结果并无不当，补足相关手续或要件后可以维持的。如果相关手续或要件难以补足，或者侵犯当事人陈述申辩、听证等重要程序权利的，则应当直接确认其程序违法。

　　4.基于其他法律、法规、规章规定，或因为情势变更，需要对原行政行为的事实、依据等作出调整而不改变结果的。

　　需要说明的是，复议机关在瑕疵治愈过程中，特别是依职权调查、收集、补充证据后改变相关事实的，或者程序上补足相关手续的，相关证据、事实和手续原则上应当听取当事人的意见，给予其陈述申辩的机会。复议机关如果不自行调查，而是要求被申请人补证的，借鉴行政诉讼被告补证制度相关规定与做法，原则上应当限于申请人提出了被申请人在实施行政执法过程中没有提出的反驳理由或证据等情形，并且是被申请人无需重新启动调查程序即可获得的证据，避免被申请人借复议程序重新启动调查程序，违反“先取证后裁决”原则。

　　位第二，明确复议机关在举证中的分工与地位复议机关与原行政机关共同承担举证责任，在实际举证过程中，应当重点把握两项原则：

　　首先是合理分工。在诉讼标的同一的前提下，原行政行为的合法性与复议决定的合法性高度重合，对此应由原行政机关负责举证。只有在复议机关改变相关事实和证据的情况下，才由复议机关就改变的部分进行举证。对于复议程序，则仍应由复议机关负责举证。

　　其次是明确复议机关在举证中的主导地位。复议程序中，复议机关作为上级机关行使监督权。诉讼程序中，原行政行为被复议行为所吸收，是一个诉讼标的。因此，复议机关相对于原行政机关应当具有主导地位，不仅体现在复议机关有权决定举证的具体分工；而且对于具体的证据和事实，原行政机关的意见与复议机关不一致时，应当以复议机关为准。复议机关发现原行政机关举

　　证中存在问题的，应当及时予以指出或调整，防止因原行政机关举证不能或不到位，而同时影响原行政行为与复议行为的合法性。

　　动第三，加强复议自身建设以及与司法的良性互动共同被告制度涉及到复议与诉讼两大制度各自的定位、功能以及互动，是一项全新的试验。在这个过程中，本市各级复议机关一方面要借助于行政系统天然的组织优势、行政管理知识优势以及自身高效便民特点，在行政争议解决方面发挥重要渠道作用。另一方面，也要充分认识到相对于较为成熟的诉讼制度，复议存在的定位不够明确、资源过于分散、专业化不强、制度不完善等瓶颈问题，积极开展体制机制转型和制度化建设，在受案范围、利害关系人参与、审查方式、调查与证据规则、法律适用规则、复议决定形式等方面探索建立符合国情市情、复议规律、公平正义需求和群众满意的复议规则体系，主动接受司法监督，并与之形成良性互动，共同推动法治政府建设和行政争议的实质解决，最终为国家层面修改行政复议法提供有益经验。

篇十五：行政复议机关双被告制度的意义

　浅析行政复议的重要性

　　【摘要】2007年8月1日正式实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》在立法上首次确立了我国行政复议的调解制度，这一制度的建立不仅符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，而且对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，实现息诉止争、和谐社会的目标具有十分重要的意义。本文从行政复议调解的概念和价值出发，就我国现行复议调解制度的立法现状和需进一步完善的问题作一探析。

　　【关键词】行政复议，行政复议调解制度，行政措施行，政调解行政仲裁，救济制度，国家赔偿，行政裁决行，行政复议法

　　【正文】

　　随着当今社会经济的发展，法制与民主进程步伐加快，老百姓与行政机关的关系日益密切。在以前法制制度健全的时候，民告官的成功案例很少，这大大阻碍了社会主义民主进程的发展。为了进一步建立健全社会主义法制体系，保障民主促进社会公平，行政复议制度应运而生，并在当今法制社会中发挥着日益重要的作用。那么在此就来浅析行政复议在社会主义法治社会的重要性。

　　一、行政复议的概述

　　（一）行政复议的含义

　　1、行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

　　2、系指行政相对人，不服行政主体的具体行政行为，可以向行政复议机关提出申请，请求重新审查，并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法与适当进行审查并作出决定的法律制度，是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解和行政争议的一种方法。其特征主要有：行政复议以行政争议和部分民事争议为处理对象；行政复议直接以具体行政行为为审查对象；行政复议以合法性和合理性为审查标准；行政复议以书面审理为主要方式；行政复议以行政相对人为申请人，以行政主体为被申请人；行政复议以行政机关为处理机关。

　　（二）行政复议的原则

　　1、行政复议是具有一定司法性因素的行政行为。行政复议的司法性是指有行政复议权的行政机关借用法院审理案件的某些方式审查行政复议，即行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决。

　　2、行政复议是行政机关内部监督和纠错机制。行政复议是行政机关对下级或者政府对所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为。

　　3、行政复议是国家行政救济机制的重要环节。行政救济包括行政诉讼、行政赔偿、行政复议、行政监督。行政复议是其中不可或缺的一种。

　　（三）行政复议基本原则

　　1．合法、公正、公开、及时和便民原则。

　　合法原则，是任何行政行为和司法行为都必须遵守的基本原则。

　　公正原则，是指行政复议要符合公平、正义的要求。

　　公开原则，此原则要求行政复议的依据、程序及其结果都要公开，复议参加人有获得相关情报资料的权利。

　　及时原则，是指复议机关应当在法律许可的期限内，以效率为目标，及时完成复议案件的审理工作。

　　便民原则，要求行政复议要方便行政相对人获得该种行政救济，而不因此遭受拖累。

　　2．书面审查原则。

　　行政复议则是一种行政司法行为，它具有行政性，它不仅要追求公平，更要追求效率。行政复议不可能像行政诉讼那样要经过严格的开庭辩论程序，只需根据双方提供的书面材料就可以审理定案，以求实现行政效率。

　　3．合法性和适当性审查原则。

　　这一原则要求，行政复议机关在实施行政复议时，不仅应当审查具体行政行为的合法性，还要审查它的合理性。

　　二、行政复议的应用种存在问题

　　（一）我国行政复立法考察

　　我国行政复议调解制度经历了一个从否定到不置可否再到逐步肯定的发展过程：

　　1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》明确规定行政复议案件不适用调解，从立法上否定了行政复议调解的可能。

　　1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不适用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以适用调解。但在此后的行政复议实践中，各地和各部门的行政复议机关为切实解决行政争议、平息“官民”矛盾，结合案件的实际不同程度地采用了调解手段，也取得

　　了不错的效果，一时间采用调解手段审理复议案件成了各复议机关工作总结、经验介绍中经常提到的字眼。但此时的复议调解也只是各地复议机关的实践行为，没有形成统一的、规范的制度。

　　进入二十一世纪后，通过实践的摸索和检验，一些地方开始通过地方立法的形式对行政复议调解作制度性的规划，但适用的范围也往往仅限于审理有关行政赔偿的案件，如：2003年11月28日山东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《山东省行政复议条例》第三十四条规定“行政复议机关根据行政复议法第二十九条的规定，决定被申请人依法给予申请人行政赔偿时，可以就赔偿范围、方式、数额、期限进行调解。”

　　2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措”。同年5月14日《国务院办公厅关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》规定：“经国务院法制办公室审查，依法应当撤消、变更省部级行政机关原级行政复议决定或议定抽象行政行为不合法的，由国务院法制办公室与有关行政机关协商，经协商达成一致意见，有关行政机关同意自行改正的，一般不再报请国务院审批；意见不一致，有关行政机关不同意改正的，由国务院法制办公室报请国务院审批。”首次由国家最高行政机关肯定了在国家级复议案件审理中可以“协商”处理；2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出“注重运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了”“要建立健全行政复议、行政诉讼与调解有效结合的机制……在对行政争议作出裁决前，要积极为当事人自行和解创造条件”.同年10月十六届六中全会召开，明确提出“完善行政复议制度”，这些都为建立和全面推动复议调解制度提供了充分的政策依据。

　　2006年12月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，明确要求“必须创新行政复议方式方法，提高解决行政争议的效率。要弘扬?和为贵?的传统文化，注重运用和解、调解等多种手段，化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应”。会后国务院法制办拟出《实施条例》草案，于2007年5月23日经国务院第177次常务会议通过，2007年8月1日起施行。《实施条例》首次在国家立法的层面上对行政复议调解制度作出了规定，并对行政复议调解的基本原则、适用范围及操作程序进行了明确。

　　此后，各省及国务院各部门的复议办法和条例均对行政复议调解作出了规定，个别地方的政府或政府法制机构还专门制定了行政复议调解办法或规定，专门对行政复议调解制度作了规范，如2007年8月13日湖北省人民政府常务会议审议通过的《湖北省行政复议实施办法》、2007年11月9日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《宁夏回族自治区行政复议条例》、2007年9月25日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过的《安全生产行政复议规定》以及吉林省政府法制办制定的《吉林省行政复议调解办法》、湖北省政府发布的《湖北省行政复议调解处理办法》、杭州市政府发布的《杭州市行政复议调解工作暂行规定》等，日前，山西省政府法制办也正在就《山西省行政复议调解和解办法》进行公开征求意见。

　　（二）我国现行行政复议的架构

　　按照《实施条例》及各地和国务院各部门的复议条例、办法的规定，我国行政复议调解制度的框架主要包括复议调解的基本原则、适用范围及操作程序：

　　1.行政复议调解应遵循的基本原则

　　《实施条例》第50条规定“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解”，《湖北省行政复议实施办法》第三十二条规定“行政复议机关在审理行政复议案中，……在双方当事人自愿的基础上，争取依法调解处理”，《宁夏回族自治区行政复议条例》第五条规定“行政复议机关依法对行政复议案件进行调解时，应当坚持自愿、合法的原则”，《安全生产行政复议规定》第三十四条规定“有下列情形之一的，安全生产行政复议机构可以按照自愿、合法的原则进行调解”。从以上规定不难看出，行政复议调解必须遵循以下两项基本原则：

　　（1）自愿原则

　　自愿是调解的基础，在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能进行调解。行政复议调解中的自愿主要体现在四个方面：第一、启动调解程序自愿。调解的意思既可以由任意一方当事人提出，也可以由行政复议机关提出，但启动调解程序，则需要各方当事人的共同同意。第二、结束调解程序自愿。调解是各方当事人对权利（力）的自由处分。因此，在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序。第三、权利（力）处分自愿。行政复议机关在调解中起沟通、协商、说服的作用，但并不能代替当事人处分权利（力），也不能利用自身的优势，强迫当事人处分其权利（力）。如何处分权利（力）完全取决于当事人的意愿。第四、是否接受调解结果自愿。调解协议达成后行政复议调解书生效前当事人是否接受调解结果取决于当事人的意愿。

　　（2）合法原则

　　行政复议调解应当依法进行。行政复议调解虽然是通过直接、深入、细致的教育、疏导、协调工作促使当事人双方达成合意，但调解结果和调解程序都应符合法律的规定。行政复议调解中的合法主要体现在两个方面：第一、行政复议机关应当依照法定的原则、程序、范围来进行调解。行政复议调解是行政复议机关行使行政复议权的具体体现，该权力的行使必须依法进行。第二、当事人对自身权利（力）的处分不得违反法律的禁止性规定，也不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

　　2.行政复议调解的适用范围

　　按照《实施条例》及各省和国务院有关部门复议条例和办法的规定，行政复议调解仅适用于下列两种情形：（1）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为而不服申请行政复议的。（2）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。这也是目前理论界和立法界普遍认可的法定范围，但在行政复议调解的实践中其适用范围远不止此，如：《吉林省行政复议调解办法》第九条规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解：（一）案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；（二）相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；（三）具体行政行为存在瑕疵或不适当但又不宜做出撤销、变更确认违法的案件；（四）具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；（五）涉及行政机关行政赔偿、行政补偿的案件；（六）其他可以调解的案件。”《湖北省行政复议调解处理办法》第九条规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解：

　　（一）案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；（二）相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；（三）敏感性强、社会关注程度大的案件；（四）具体行政行为存在瑕疵或不适当的案件；（五）具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；（六）涉及行政机关不依法履行法定职责以及有关行政赔偿、行政补偿的案件；（七）其他可以调解的案件。”，此外，《杭州市行政复议调解工作暂行规定》、《济南市行政复议和解调解暂行办法》等也对行政复议调解的适用范围作了较大的扩充。

　　3.行政复议调解的操作程序

　　无论是《实施条例》，还是其他复议条例或办法对此规定得都十分简单，一般只规定行政复议调解作为一种结案方式，应当对当事人达成的协议以加盖有行政复议机关印章的行政复议调解书的形式予以确认，并送达当事人即可；而对如何操作规定甚少。目前对此规定较为明确的是《中华人民共和国海关行政复议办法》和《杭州市行政复议调解工作暂行规定》，《中华人民共和国海关行政复议办法》办法第九十条规定：“海关行政复议机关主持调解应当按照下列程序进行：（一）征求申请人和被申请人是否同意进行调解的意愿；（二）经申请人和被申请人同意后开始调解；（三）听取申请人和被申请人的意见；（四）提出调解方案；（五）达成调解协议。”《杭州市行政复议调解工作暂行规定》第八条规定：“行政复议机关主持调解行政复议案件，应当按照下列程序进行：（一）查明案件事实；（二）

　　征求是否同意调解的意见；（三）分清是非责任，进行沟通协调；（四）促成双方和解或达成调解协议；（五）审查和解协议或调解协议内容；（六）行政复议终止审理（申请人或者第三人要求制作行政复议调解书的，应当制作行政复议调解书）。”

　　（三）我国现行行政复议调解制度的不足

　　纵观我国行政复议调解制度的架构及其内容，无论从其架构整体的完整性还是从其已设定内容的合理性和适当性来看，都和《实施条例》的立法目的及当前行政复议调解工作的实际存在较大差距，主要表现在：

　　1.适用范围规定过窄。

　　行政复议制度的目的之一在于解决行政争议、促进社会和谐，从这个意义上讲，只要不违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，选择何种有利于解决行政争议的具体方式和方法都不应该得到限制，而国家和部分省市在立法上却将行政复议调解的适用范围明确限定在自由裁量行为和行政赔偿及补偿纠纷，这明显和行政复议制度上述立法目的不符。虽然如前所述部分省市制定的专门行政复议调解办法或规定已对行政复议调解的适用范围作了较大的扩充，但这些规定

　　毕竟和国家或地方立法相悖，难逃违法嫌疑。而立法上之所以这样规定的原因无非是基于行政权力不能自由处分的行政法基本原则，对此笔者不敢苟同。首先，对复议被申请人在其上级机关（复议机关）的主持、监督、协调下处分其权力（和复议和解的最大区别）是不是“自由处分”暂且不论，就是单就行政机关自身可处分的权力来说，也不仅限于上述两类情形。行政机关的行政行为有多种分类，它既可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为，还可分为依职权的行政行为与依申请的行政行为。而笔者认为除自由裁量行政行为外，依申请的羁束行政行为行政机关自身也有可处分的空间：依申请的行政行为是指行

　　政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为，如行政许可行为、部分行政裁决和行政确认（认定）行为。这类行为的基本特点有二：其一，该类行为的实施必须以有相对人的申请为前提；其二，该类行为的内容必须和相对人的申请请求紧密相关。如果行政管理相对人放弃或变更其申请请求，行政机关也有权（同时也是义务）相应对其行政行为作出调整。也就是说如果因不服依申请的羁束行政行为提起行政复议，在复议过程中行政管理相对人提出放弃或变更其申请请求的，行政机关也有权对其原行政行为作出调整，这就为不服此类行政行为的复议案件提供了调解解决的基础。

　　笔者曾经承办过的一件行政复议案件就是很好的例证：2006年3月，某学院二十多位老教授不服某市规划局给某房地产开发公司颁发的名湖广场小区D栋《建设工程规划许可证》，向某市政府提请行政复议。老教授们称市规划局规划许可的名湖广场小区D栋楼房和他们居住的楼房相邻，市规划局在实施该行政许可时没有按照许可法的规定告知作为相邻权人的他们，且许可的楼房和其居住的楼房建筑间距过窄，不符合国家有关规划技术规范，将严重影响到他们居住房屋的通风和采光，请求依法撤销该许可。后经审理查明，市规划局在实施该许可过程中确实没能按照许可法第三十六条的规定告知作为利害关系人的申请人，其许可的名湖广场小区D栋楼房的建筑限高和该栋楼房与申请人居住楼房的建筑间隔比例也不符合国家强制标准。按照复议法和许可法的规定该许可必定被撤销无疑，但此时本案第三人某房地产开发公司请求复议机关进行协调并表示愿意将D栋楼房的建筑高度降低到规定标准，后在复议机关主持下，三方达成如下一致意见：一、第三人向被申请人提请变更D栋楼房的规划申请，将原建17层的申请变更为16层；二、被申请人根据第三人的变更申请将原《建筑工程规划许可证》的内容作相应变更；三、申请人同意放弃相关复议请求。该案圆满调解结案。本案不服的虽然是行政许可这种羁束行政行为，但它同时也是一种依申请的行政行为，由于申请人变更了申请请求，行政许可机关对原许可行为相应作出调整并不违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，相反还和《行政许可法》第49条关于“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”的规定相吻合。所以不服依申请的羁束行政行为的行政复议案件也有调解的可能。

　　此外，笔者认为不服下列一些具体行政行为的复议案件采用调解的方式审理，也不仅不会违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，还有利于和谐“官民”关系、促进和谐社会的建设：

　　（1）对于不服行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政确认（认定）行为的复议案件。由于行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政确认行为（如劳动保障部门的工伤认定行为）是对行政管理相对人民事纠纷的裁决或确认，此类纠纷的根源是行政管理相对人之间的民事纠纷，只要民事纠纷解决了，相应的行政争议也就解决了，而民事纠纷是可以采用调解的方式解决的，所以此类行政复议案件完全可以适用调解的方式审理。

　　（2）要求行政机关履行法定职责，行政机关在复议过程中已积极履职或在复议过程中承诺积极履职申请人认可的复议案件；

　　（3）行政行为有瑕疵，撤销、变更或确认违法会造成更大的损失或对当事人的合法权益没有实际影响而行政机关也已明确认同并承诺在今后工作中予以改进的复议案件；

　　前述部分省市行政复议调解办法或规定也已将上述部分类型案件例入行政复议调解适用范围就是很好的例证。

　　综上所述，立法上将行政复议调解的适用范围仅限定在自由裁量行为和行政赔偿及补偿纠纷明显不利于最大限度的发挥调解手段在化解行政争议、实现案结事了、促进和谐社会建设中的作用，而且也明显和我国行政复议调解的实践脱节。

　　2.操作程序规定过简。

　　任何权力的行使都必须有规范的程序来制约，否则就容易被滥用。行政复议调解是行政复议机关行使行政复议权的一种方式，它同样需要完善规范的程序来约束，而从前述我国行政复议调解制度的内容不难看出，我国现行复议调解制度对此规定过于简单，难以保证调解的正当和公平。如调解的启动程序、调解时限、调解的操作步骤及终止程序等都没有规定。

　　3.监督救济途径规定缺失。

　　行政复议毕竟是行政机关系统内部的一种层级监督制度，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规定，而《实施条例》在这方面的规定明显缺失。

　　三、行政复议的重要意义及作用

　　（一）、行政复议的重要意义

　　1、行政复议调解制度的建立不仅符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，而且对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，实现息诉止争、和谐社会的目标具有十分重要的意义。

　　2、行政复议调解制度符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，能够有效地化解社会矛盾，协调好社会整体利益和个人利益的关系，促进人与社会的和谐发展。所谓合意行政理论，一般是指由行政主体提供渠道，行政相对人介入行政过程，声明自己在管理中的利益并对行政主体的决策施加影响的行政方式。该理论在一定程度上体现了人性化的关怀，鼓励、支持行政主体与行政相对人之间的真诚合作，以实现国家利益、公共利益与私人利益的最大化和最优化。

　　3、对行政主体而言，合作行政能够节约行政成本，提高行政效率，顺利实现行政目的；对行政相对人而言，合作行政能使自己受益，享受行政主体提供的高质量的服务。双方合作得越充分，互谅的可能性就越大，矛盾得到化解的可能性就会越充分。

　　4、其次，行政复议调解制度符合我国“和为贵”的传统文化，有利于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决。由于调解结案是双方平等协商的结果，双方心理均易接受，一般不会再行起诉，这样，一方面节约了申请人的救济成本，另一方面也节省了行政机关因应诉付出的大量时间、精力，使行政决定能较

　　快付诸实施。涉及对申请人执行的行政争议，调解成功后，减少了执行环节，大大提高了行政机关的工作效率、节约了行政成本。

　　（二）行政复议的作用

　　1、行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法。正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。

　　2、，行政复议是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。行政复议机关对作出具体行政行为的行政机关进行行政审查，从而监督行政机关依法行使职权。除了对行政机关的具体行政行为进行审查外，按照行政复议法的规定，通过行政复议制度还可以启动对行政机关的抽象行政行为的审查。

　　3、行政复议作为一种重要的行政救济方法，及时纠正行政机关的错误，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。

　　4、行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。

　　5、用行政复议方法解决行政争议，简便迅速，节省金钱。因为行政机关对本部门的业务熟悉，上下级之间具有领导服从关系，当下级机关与行政相对人发生争议后，上级机关能够利用自身的这些长处，迅速查清事实、解决争议，并可以直接查处有违法失职行为的直接责任人员。行政复议法规定，行政复议机关履行行政复议职责，不得收取任何费用。公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济，比通过行政诉讼获得救济更省钱和省时间。

　　6、相对于行政诉讼来讲，行政复议具有如下意义：1．在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议在行政系统内部通过行政复议得到了解决，使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。2．在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到了重

　　要作用。

　　参考文献：

　　1、《行政复议法学》第二节

　　行政复议的概念

　　2、《中华人民共和国行政复议法(1999年4月29日)

　　》

　　3、《中华人民共和国行政复议法实施条例(2007年5月29日)》

篇十六：行政复议机关双被告制度的意义

　对实施行政复议制度的几点思考

　　对实施行政复议制度的几点思考

　　行政复议制度是我国建立时间较短的程序法律制度，自1991年全面实施以来已经有15年了。在此期间，我国经济体制发生了重大变化，法律制度也日趋完善，但是行政复议制度如何实现良性发展，至今未能形成共识，这一制度仍有很多需要完善之处。1999年，全国人大颁布《行政复议法》，从立法角度对行政复议制度做了进一步规范，经过7年的具体实施，还不能说效果特别明显。党的十六大确定了坚持“三个代表”重要思想、与时俱进、发展社会主义民主，建设社会主义政治文明等一系列重大方针，在新的历史条件下，如何运用这些方针指导和推进行政复议制度的实施，是行政复议工作面临的新课题。回顾十几年来行政复议工作的具体状况，曾经从事或者正在从事这项工作的同志们，或多或少都感到行政复议工作似乎是后续乏力。究竟是这个制度在设立方面存在不足，还是具体的实际工作尚需加大力度，经过认真思考，在以下几方面谈谈个人认识。

　　一、对行政复议制度意义和作用的正确认识与全面理解是有效实施行政复议法律制度的基本前提

　　有关对法律制度意义和作用的认识问题，似乎是老生常谈，但是我们感到，在与行政复议实践活动有关的问题中，再没有比

　　/12进一步强化对行政复议制度的认识，更能够对这个制度的运行和发展产生更为直接的影响。换言之，对于行政复议制度在我国行政管理和法律制度建设中重要意义的认识，一直也没有得到很好的解决，现在已经成为这个制度发展和完善所面临的主要问题。过去是行政复议法律关系的主导方面——申请人对这个制度存在认识不够的问题，表现为不敢告、不会告，究其原因，是对这个制度和对法律赋予自己的权利不甚了解；现在，已经有相当部分的行政相对人了解了这个制度，能够运用复议的方式来维护自己的权益。而相当数量的行政机关，其中也包括复议机关及其负责人对行政复议工作的理解和认识还相去甚远。

　　首先，应当着力强化通过法定程序纠正违法和不当行政行为的认识。在实施行政复议法开展复议工作过程中，一些行政机关及其主要负责人未能形成“纠错”的意识。自古以来，行政管理工作都是管别人的，这体现了政权的权威，权力是行政机关的核心，所有工作都是围绕权力运行的。在这种情况下，“通过行政复议法定程序纠正自己的错误”的认识很难为多数人在短时间内接受。在实际工作中，无论是行政首长还是工作人员，对行政复议申请所涉及的行政行为，往往在无意识中即以行政机关无过错为出发点来展开，进而直接影响了对复议结果的接受程度。

　　其次，作为被申请人的行政机关应当摆正自己在行政复议中的位置。在被申请复议的行政机关认识中，对自己进入行政复议

　　/12程序后的位置转换远未到位。在行政管理中，行政机关也好、工作(执法)人员也好，总是处于主动的、决定性的位置，主导着事务、事态的进行。进入复议程序之后，他们的活动性质已经由主导方式转为进行自我证明的方式。既要向上级机关报告自己行政管理活动的情况，也要向行政相对人解释自己行为的内涵，不少行政机关对此不能适应，因此屡屡发生对已经受理的复议案件拒绝按照法律规定向复议机关递交答复的情况，结果不仅违背了行政复议法的规定，也违背了政府组织法中所规定的行政机关上级领导下级的基本原则。

　　、建设社会主义市场经济以来，党的各项重大决策往往通过法律的形式来体现，因此我们可以说，法律制度确定之后，法律的执行者就是决定法律能否得到正确实施、达到预期效果的决定因素。行政复议制度建立十余年来，与同为行政救济制度性质的行政诉讼相比，无论是制度建设、还是社会效果都有很大距离，甚至也无法与一些单行部门法律制度的实施状况相比。许多参与

　　/12这项工作的同志都认为，这种状况与行政复议工作机构不统一、缺少能够正确，执行这一法律制度的复议人员队伍有直接关系，也就是说，复议工作缺乏基本载体。

　　据有关方面统计，全国30个省级政府中，有28个设立了行政复议处，另有两个省由执法监督处承担复议职责。市一级政府除省会市之外，有一多半没有专门的内设复议机构办理复议事项。至于县级政府，只要有专人负责此项工作就已经是很重视了。实际情况常常是上级来检查，复议机构和工作人员都有，到受理申请并审查具体行政行为时则没有机构去做，有的甚至当作信访问题处理。政府如此，政府所属部门的情况便可想而知。至于复议队伍的情况更让人感到沉重。自复议制度建立以来，始终未能建立一支能够适应法律实施需要的复议人员队伍，多是由普通行政人员或执法人员承担该项职责。结果是，复议工作人员不能运用复议法律制度的规定，在较执法活动更高的层面上解决与人民群众因行政管理而产生的矛盾，有相当部分的复议人员把自己的工作与一般法律规范的实施甚至是信访等同起来。

　　我们还应看到，在开展复议工作过程中，复议工作人员承受了很大的非法律性质的精神压力。一方面，多数被申请复议的行政机关领导和工作人员认为，工作中的错误和缺点是难免的，也是可以理解的，有的甚至是做出政绩所必须的，应当看主流；而办理复议事项的工作是以纠正行政行为的错误为出发点的，是从

　　/12全局、整体和长远利益考虑的，这种对行政行为认识出发点的不同极易形成思想上的对立，这无疑使复议工作人员承担很大的压力。另一方面，复议机关同时也是被审查行政行为机关的上级行政机关，机关负责人常常对复议人员提出一些与复议工作基本原则很难兼容的工作要求和导向，多数是在对具体行政行为未进行审查之前即要求直接对行政行为予以肯定。复议人员执行落实这些指示或意图则违背复议制度的基本要求，无法按照实事求是的要求对行政行为进行复议。如不执行这些指示或不考虑领导的意图，则违背下级服从上级的行政准则。面对这种两难的选择，多数人往往只能遵循下级服从上级的惯例办事，其结果是很难实现复议制度的目的，更深刻的影响则是使复议制度的作用受到社会的质疑。为此，复议人员队伍的建设还需要行政机关尤其是机关首长强化对复议工作的认识，理解并支持依法进行的复议工作。

　　十几年的实践使多数在第一线从事复议工作的同志形成了这样一个共识：行政复议工作是行政工作的有机组成部分，但不能简单的将其与其他行政工作等同起来，混为一谈。应当改变那种按行政工作的一般观念和作法对复议工作进行要求的状况，而是要强调以复议法律规范的原则为基本要求，以解决人民群众提出的异议为基本尺度，确定我们的行为准则。要使作为在新的历史条件下形成的解决政府与人民群众之间矛盾有效方式的复议制度最大限度的发挥作用，必须培养和建立一只能够准确的、实

　　/12事求是的贯彻执行复议法律规范的复议人员队伍。行政复议人员除了应当具备行政工作人员的基本条件外，还应当具有很高的法律素养和处理疑难问题的能力，成为行政首长决策的法律助手。从人事管理方面考虑，复议工作人员应当具有相对的稳定性，在对其进行培训考核之后，需要对其规定一定的任职期限，使其能安心工作，充分发挥作用，又便于对其工作效果进行考核评价。在复议人员数量上，应当与本机关复议工作量相适应，一般来讲，不应少于同级人民法院行政审判庭工作人员数量，从而使复议制度的实施具备坚实的基础。

　　三、研究解决复议工作中普遍存在的问题是目前开展行政复议工作的当务之急

　　就法律而言，制度规范的确立是复杂的，而实施规范则更为复杂。一方面，要用概括的标准和要求去约束纷繁复杂的各类事务和行为，另一方面，在法律实施中发生的各类问题和矛盾需要适用法律原则加以解决，这就需要法律在实施过程中不断完善自己，才能保证其立法目的和作用的最终实现。这一点对行政复议制度来说显得更为突出。

　　由于我国行政法律制度尚在完善过程中，在创设复议制度时完全解决实施过程出现的诸多问题是不客观的，在复议工作实践中完善复议制度应当是行政复议工作的重要内容之一，需要经常的、不间断的去做。自行政复议法颁布以来，国务院法制办就曾

　　/12多次以复函的方式对一些具体问题做出解释，有力地推动了复议法的实施，也在一定程度上使复议法在制度上有所完善，但与工作实际需要和制度需要的程度还有相当的距离，这种距离已经对复议制度的运行甚至存在构成了一定的影响，所以不论是行政复议人员还是申请人，不论是从事理论研究的专家学者还是法院的审判人员，都希望以制定行政复议法实施细则或办法的形式对复议制度做进一步的完善，其中尤以地方政府的要求更为迫切。多数同志认为，开展行政复议工作、完善行政复议制度目前最需要的是制定实施办法。在内容上要对行政复议制度中具有普遍性的问题进行规范。自行政复议法颁布以来各级行政复议机关以及相关的法院，在贯彻执行行政复议法的过程中都遇到了这样或那样的问题，突出的有：被申请人行为性质的确定及受案范围需进一步明确；复议中的第三人制度；半垂直机关和特殊机构的复议管辖；与行政诉讼的衔接等等。目前，一些省部级行政机关已经根据自己复议工作的实践，以提请人大常委会颁布地方性法规或发布规章和文件的形式对实施中的问题进行规范。但作为一个程序法律制度，没有国家的统一规定，依然无法满足各方面的要求。因此，所有方面都认为制定行政复议法实施办法是完善行政复议制度的当务之急，势在必行。目前，最高人民法院对实施行政复议法第三十条一款作出解释，从法制建设的角度说是具有积极意义的，但从另一方面也表明，行政机关有责任尽快对复议法实施

　　/12中的有关问题作出解释，以完善行政复议法律制度。在形式上，可以考虑参照最高法院对行政诉讼法制定实施意见的方式，即制定整体性的解释或实施意见，既在实际运用法律规范方面界定统一标准，也结合实际进行必要的理论阐述，以期收到举一反三的效果。与此同时，还应对复议工作中随时遇到的典型问题作出权威的解释或答复，以解决复议工作中普遍遇到的实际问题。此外，还可以考虑建立重大典型案例的报告和公布机制，把各地、各部门已经做出处理的具有典型意义的案件予以公布，作出官方评价，以指导各级行政机关统一工作指导思想，统一各方面对处理行政争议的意见。这样做，在客观上也是对社会进行复议法的宣传，能够起到一定的法制宣传教育作用。在行政复议机关内部则要建立各项工作制度，使复议工作规范化、制度化。

　　四、加强理论研究，不断充实和完善行政复议制度内涵是行政复议制度生命力所在

　　在我国的各项程序法律制度中，行政复议制度设立的时间较晚，又涉及行政和法律两个不同的领域，因此，有关复议制度的理论研究很少有人涉及，几乎多数是空白。实践表明，复议法律规范的适用及发展完善不仅依赖于实践，更依赖于对其理论的不断探讨，没有较为完整的理论体系做基础，没有对行政复议理论的研究和探讨，很难对制度本身及其运行提供有力的支持，也不能适应制度发展的需要，为此，应当对复议制度的理论研究给予

　　/12高度重视。

　　开展行政复议理论的研究，一是应当侧重于解决当前在行政复议制度实施过程遇到的实际问题，通过对这些问题进行理论探讨，促进复议制度合理性内涵的提高。这样做，既有利于对具体事件的处理，也便于正确引导以后的复议工作，并且可以在一定意义上促进法律的实施和制度的调整。二是应当加强对复议中涉及的其他实体和程序法律规范适用的研究，搞好与其他法律制度的衔接。三是应当多方面借鉴国外先进的社会科学理论和政治观点，进行适应我国国情需要的吸收和转化，增加复议理论的内涵。实行改革开放和市场经济，特别是在加入世贸组织之后，我国进入了在法律框架下的全方位开放局面，客观上要求我们在观念上也要适应新情况、新形势，进行观念的重大调整，更广泛地汲取人类文明的共同精神成果，其中以更深刻的理解和接受民主思想、平等和以人为本的理念最为突出，这是建设有中国特色社会主义市场经济和实现政治文明的客观要求。

　　对行政复议工作说来，理论研究工作不仅仅是专家学者的事情，而应当是实际工作人员与专家学者的结合，这是由于行政复议工作具有很强的实践性。没有行政复议工作的实践，就没有办法深入地涉足于行政复议的理论问题。现在一些长期从事复议工作的同志基于工作的需要，自然而然地加强了理论研究工作，20xx年10月在青岛召开的行政复议法实施三周年理论研讨会就

　　/12是一个具体的表现。应当把这样的研讨活动规范化、组织化、经常化，如果我们能够形成制度坚持下去，一定会收到更好的效果。另一方面，行政复议乃至政府法制工作都缺乏理论阵地，理论研究工作的开展受到了直接的局限。大家都希望作为全国行政复议工作的最高主管机关，国务院法制办应当对此进行全面部署，创办一份行政复议的理论刊物，以便在思想认识上统一各级行政复议机关的认识，更好地做好行政复议工作。

　　五、贯彻公开原则，诚恳接受监督，实现复议的“阳光”形态是实施行政复议制度的有力保障

　　这里所称的监督，不是指

　　“上级机关对下级机关的监督”，而是指与行政复议并无直接关系的来自社会和舆论的有效制约。行政复议的本质是接受人民群众的监督，但实际情况并非如此，一般情况下，行政争议的处理和解决并不为人民群众和社会所了解，甚至有的当事人对处理结果也并不完全清楚，使得复议案件的处理不如诉讼透明，因此在对复议申请的处理中推诿责任、上下串通、执法违法的状况并不少见，即所谓的“官官相护”，这也是近几年来复议申请总数下降，行政复议在人民心中和社会上的威信日趋下降的主要原因。

　　要搞好行政复议工作，提高行政复议的威信，必须增强制度运转的透明度，实现名符其实的“阳光复议”，这是行政复议制度有效实施的有力保障。要真正实现行政复议的公正、透明，应着

　　11/12重考虑采取以几方面措施：一是在复议争议的审查过程中，除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私之外，整个工作过程的各方面都应当向当事人和社会公开；二是复议决定及处理结果应当向社会公开，主办单位应当在电子网站上公布决定书的文本，允许其他非关系人查询、评论；三是定期邀请人大、政协、其他社会团体的特定人员对本机关处理的复议案件进行评价，其结果由当地新闻单位公开报导；四是对于经过公开之后发现的问题，主办机关或其上级机关应当在一定期限内(不应超过30天)进行处理。

　　行政复议制度作为一项与人民群众根本利益、社会发展进步有直接关系的法律制度，符合社会发展方向。相信在国务院法制办的统一领导下，在广大人民群众的积极支持下，在从事这项工作的同志的不懈努力下，行政复议法律制度一定会对促进社会主义民主，建设社会主义政治文明发挥巨大的作用。

　　12/12

篇十七：行政复议机关双被告制度的意义

　精品文章

　　《行政复议的概念与基本制度》

　　（一）概念

　　行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。

　　（二）基本制度

　　1.一级复议制度。一级复议制度是指公民、法人或其他组织对行政机关作出的具体行政

　　行为不服，可以向该行政机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的其他机关申请复议，对复议决定不服，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不得再向复议机关的上一级行政机关申请复议的制度。

　　2.行政复议不停止具体行政行为执行的制度。《行政复议法》在确立复议不停止执行原

　　则的同时，也规定了该原则的例外：（1）被申请人认为需要停止执行的，可以依职权决定停

　　止具体行政行为的执行；（2）复议机关认为需要停止执行的；（3）申请人申请停止执行，复议

　　国大伟大

　　精品文章

　　给人改变未来的力量

　　机关认为其要求合理，决定停止执行的；（4）法律规定停止执行的。

　　3.书面审查为主的制度。行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或

　　者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

　　国大伟大

　　第二篇：我国的行政复议制度我国的行政复议制度

　　【摘要】

　　我国行政复议制度在规范行政机关的行政行为、保护行政相对人的合法权益，维护社会稳定等方面，都发挥了重要的作用。同时我国在行政复议机构设置上的独立性、行政复议和行政诉讼的协调、行政复议具体的程序制度以及相关配套制度方面仍然存在一些问题。

　　【关键字】

　　行政复议现状分析存在问题完善建议

　　行政复议，就是相对人对行政行为的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。但是，另一方面，行政复议制度也存在一些缺憾和不足，在很大程度上影响了行政复议制度之功能的有效发挥。[1]笔者在本文就我国行政复

　　精品文章

　　议制度的一些问题谈谈自己的看法，并试着对完善我国行政复议制度进行一些探讨。

　　一、我国行政复议制度的现状

　　我国的行政复议制度正式建立于xx年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，xx年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。

　　（一）行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能。《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。

　　（二）行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”转变为现行的“条块结合管辖”，即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。

　　（三）行政复议的受案范围大大拓宽《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分

　　精品文章

　　抽象行政行为纳入其中。

　　（四）行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备。《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限（从15日延长至60日），并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了（从1o日缩短为5日）。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。

　　（五）《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。

　　二、行政复议制度存在的问题

　　（一）行政复议主体不合理

　　在我国，行政复议决定最后由行政复议机构所在的行政复议机关做出，行政复议机构无权做出复议决定，这样形成了“自己做自己的法官”的局面。此外我国许多复议人员缺少专业的法律知识，有的复议机关甚至未配置专职复议人员，从而很难保证行政复议主体的公正性。

　　（二）行政复议范围相对狭窄

　　我国现行的《行政复议法》规定行政复议机关应予受理的事项包括具体行政行为和抽象行政行为。而抽象行政行为中，只有规章以下的行政行为属于行政复议范围，不包括行政法规和规章。而且法律对

　　精品文章

　　于内部行政行为没有复议的相关规定。

　　（三）审理方式单一，回避制度欠缺

　　我国的行政复议审理方式以书面审理为主。这种单一的审理方式容易出现认定事实的错误，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。制度保障方面，我国《行政复议法》对回避制度的有关规定只字未提，这严重影响了行政复议的公正性，是行政复议程序中的重大缺陷。现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情权和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责

　　法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。

　　（四）司法对行政复议的监督存在漏洞

　　现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”

　　精品文章

　　的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。

　　三、完善行政复议制度的建议

　　（一）建立相对独立的公正的行政复议机构

　　第一，设立相对独立的行政复议机构。可将复议机关的法制部门从政府内设

　　①机构升格，由各级政府及其工作部门的法制工作机构具体办理行政复议事项。也

　　可以在各级政府机构里面专门成立行政复议机构，我国目前已经在这方面有一些尝试和改革。作为一个法治后发型国家，我国的法治建设进程一直表现出中央善许、地方试点的渐进发展模式。行政复议制度改革亦是如此。

　　第二，建立和完善行政复议的监督体制，使之在良好的监督环境中保持其公正性。我国现行法律应规定，经过行政复议的案件，如果复议机关不依法履行职责，进行公正裁决，即使是做出维持原具体行政行为的决定，复议机关也要成为被告，这对复议机关人员会起到很大督促作用，当然也会产生很大的压力，但正是有这种压力才能大大促进复议机关依法履行法定职责，合法、公正地做出复议决定。另外通过加强舆论和人民群众的。社会监督使行政复议能够依法进行。①

　　精品文章

　　王卫星试论我国行政复议制度的改革国家行政学院学报，xx（6）

　　（二）保障救济权，合理衔接行政复议与行政诉讼

　　程序公正要求行政复议程序必须包含为相对方提供法律救济的程序。即行政复议不能以行政复议机关做出复议决定为终点，而应当向前延伸，为申请人提供寻求法律救济的机会，使申请人受到不法侵害时，能够通过法律途径获得救济和保护。

　　（三）确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式

　　听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。对于以独任审理进行的非正式听证，听证官可以选择在自己的办公室内进行。他只需简单的对当事人进行讯问，当事人之间不进行交叉询问，因此通常一件不太复杂的案件的听证只需十几分钟。如此，在确立以听证为原则的复议审理方式时，我们还可以根据复议案件的复杂性和它对行政相对人权利影响的大小程度进一步明确正式听证和非正式听证的各自适用范围。这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。当然，如果复议申请人要求或是复议机关提出并在征得申请人同意的情况下，复议也可以使用书面审查的形式。采用此种方式在他国早已有先例，如在澳大利亚就有此规定：裁判所只有在当事人同意时才能不经听审而直接依据向其提交的材料裁决案件。此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避制度、律师代理制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。

　　精品文章

　　参考文献：姜明安《行政法与行政诉讼法》[m]北京大学出版社，xx郑志耿，储厚冰《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》[j]行政法学

　　研究，xx（2）

　　王静《行政复议制度的改革完善与发展方向》[j]理论与改革，xx（3）罗豪才《行政法学》[m].北京：北京大学出版社，xx叶政《完善我国行政复议制度的若干法律思考》[j].华东经济管理，xx（3）王卫星《试论我国行政复议制度的改革》[j].国家行政学院学报，xx（6）

　　方世荣《行政复议法学》[m].北京：中国法制出版社，xx第三篇：我国行政复议制度的改革与完善我国行政复议制度的改革与完善

　　市政府法制办刘宁

　　行政复议作为现代社会中一种公认的解决行政争议的有效法律方法，涵盖了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制等方面的内容，在我国的行政救济法律体系中占有极为重要的地位。经过十多年的实践，我国行政复议制度既取得了可喜的成绩，又面临诸多的矛盾与问题。如何在新形势下改革和完善行政复议工作，依法及时化解行政争议是摆在行政法学界和政府法制机构面前的一个现实课题。

　　一、我国行政复议制度的现实问题

　　精品文章

　　（一）行政复议制度功能没有很好地发挥。

　　从行政复议制度的特点看，行政复议范围较行政诉讼为大，且行政复议不需要申请人承担费用，程序也比较简便，行政复议案件应当远远多于行政诉讼案件。然而实际生活中大量的行政争议却没有通过行政复议渠道解决，行政复议制度没有发挥有效的作用。

　　1、行政复议制度的宣传工作没跟上去。行政复议制度虽然实施了近20年，但受各种因素的影响，行政复议制度没有得到广泛的而深入的宣传，不少行政相对人对行政复议仍然非常陌生，更不知道如何申请。

　　2、行政相对人不敢申请行政复议。行政复议的根本立法目的，就在于当行政机关的具体行政行为侵犯了行政相对人的合法权益时，相对人可以通过行政复议渠道寻求救济。但是，由于长期以来在群众当中存在的民不告官的心理，致使不少人在对行政机关的具体行政行为有不同意见时，不敢申请行政复议。

　　3、一些行政复议机关没有很好地发挥行政复议的救济和监督功能。首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有直接的行政隶属关系，行政复议与“任何人不得做自己案件的法官”的基本原则不相符合，这就使得复议机关很难作出公正的决定。其次，根据《行政复议法》的规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告。所以有些复议机关为了不当被告而维持原具体行政行的现实情况还存在，这也影响了复议救济和监督功能的发挥。

　　精品文章

　　（二）对行政复议性质的定位不够准确。

　　自行政复议制度全面确立以来，行政复议的性质就一直存在不同的看法，理论界和实务界对此的分歧，已在司法实践中引发了争议，在一定程度上影响了行政复议工作的开展。最核心的观点有三：即“行政说”、“准司法说”、“兼容说”。“行政说”认为，行政复议是国家行政机关按照行政职权或者行政上下级的监督关系所形成的制度，是行政机关直接、单方面行使行政权力的特殊形式；“准司法说”认为，行政复议就其内容不说，是一种行政救济制度，是与行政诉讼一起，构成行政相对人在其权利受到侵害时获得的救济途径；“兼容说”认为，行政复议兼有行政监督和行政救济的双重色彩，是形式上的行政行为，实质上的准司法行为。行政复议作为一种法律制度，本身就是一个复杂的系统，对其性质的认识，从不同角度着眼会有不同的结论。但理论上和实践中对行政复议性质定位的不准确，直接影响了行政复议功能的发挥。

　　（三）行政复议的程序不够完善。

　　程序正当是依法行政的基本要求，没有正当的程序作为前提，就显然难以保障结果的公正。在行政管理日益复杂的今天，程序正当原则着重强调行政行为的透明度、保障相对人的平等参与性。但是按照《行政复议法》及其实施条例的规定，行政复议的程序仅规范了审理程序，而对于行政复议的回避制度、委托代理制度、证据制度等都没有规定，这严重影响了行政复议的公正性。行政复议以书面审查为原则，就使得对复议案件的审查大多局限于书面材料的核查，这对被申

　　精品文章

　　请人只提供部分证据、不提供全部证据，只提供有利证据、不提供不利证据，只提供证据、不对证据加以举证说明等情况无相应的约束制约机制。另一方面，不给申请人以当面对质说明案情的机会，往往使申请人对复议结果的公正性产生怀疑。

　　（四）行政复议机构的独立性不够。

　　目前，我国复议机关中负责行政复议工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，没有统一的复议机构体系。行政复议是一项专业性的技术性很强的工作，既涉及法律问题，又涉及行政管理专业性问题，在调查取证、举行听证、作出决定等环节也要求有较强的法律意识和业务水平。没有专门的行政复议机构，对于行政复议的独立性、专业性和公正性将是一个很大的考验。行政复议本是保护行政相对人合法权益而建立的一种行政救济

　　制度，但是缺乏统

　　一、独立且易受行政干扰的复议机构来履行复议职责，则难以实现行政复议制度的立法宗旨，体现不出行政复议的本质内涵。

　　二、我国行政复议制度的改革与完善

　　我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，对行政复议工作提出了新的更高的要求。

　　（一）畅通行政复议渠道，营造有利于行政复议制度发展的社会环境。行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治

　　精品文章

　　体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。从《行政复议条例》直至《行政复议法》实施20多年的实践看，行政复议工作进一步发展的瓶颈之一，就是行政复议渠道不畅通。如拒不接受行政复议申请、接受后不作任何处理、以种种形式变相刁难申请人等。行政复议机关把畅通行政复议渠道作为行政复议工作的着力点和突破口，是极其必要的。申请人提出行政复议申请，表明他们对行政机关充分信任，愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。如果消极对待或以各种方式阻碍受理，就可能迫使他们以不合法渠道、以不正常方式反映诉求，激化矛盾。针对当前行政复议渠道不畅通的突出问题，行政复议机关应当大力加强行政复议宣传，让群众了解行政复议制度；通过积极主动地受理行政复议案件，拓宽行政复议受理范围；加大对行政复议权利告知，保障行政相对人的救济权利；同时，也应加强对于行政复议本身的违法或不当行为的监督，特别是应当把是否依法受理行政复议申请，是否依法作出行政复议决定作为重点指导监督的对象，切实保障行政复议工作的开展。只有疏通进口，敞开大门，积极引导群众通过法律途径解决行政争议，才能从根本上营造有利于行政复议制度发展的社会环境。

　　（二）强化行政复议机关责任，确立行政复议制度的准司法化。

　　我国行政复议制度是在行政系统内运行的，行政复议机关是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权，行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径，它一般要接受法院的司法监督，这些都是行政复议的“行政性”之所在。另一方面，行政复议又不同于一般的行

　　精品文章

　　政执法行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人）和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人）。复议机关作为独立与

　　复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些又是行政复议的“司法性”之所在。行政复议机关在审理中行使复议案件的撤销权，是对错误具体行政行为的纠正，是提高行政复议案件办案质量的有力保障，是行政复议准司法性的体现。但是，针对目前行政复议案件是由行政复议机构进行审理的现实状况，行使案件的撤销权难度相当大。按照行政诉讼法的规定，复议机关撤销或者变更原具体行政行为的，复议机关为被告，这就是使得复议机构在审理行政案件时，要充分考虑行政诉讼的风险性，继而将行政诉讼的风险性转移至作出原具体行政行为的行政机关，怠于行使自己的撤销权，行政复议的公正性便无从谈起。行政复议要走出公正性不足的怪圈，就要从理论上和实践上解决行政复议性质的准确定位，加大行政复议机关责任，确定行政复议的准司法性和行政复议决定不可诉的理念。否则，行政复议将难以解决日益复杂化的行政争议，行政复议的公正性将无法保障，行政复议制度存在的必要性也将受到挑战。

　　（三）完善行政复议程序，增强行政复议程序的公开性。

　　行政复议作为一项行政救济制度，其程序的完善是非常重要的精品文章

　　程，直接关系到行政复议功能的发挥，也直接体现了一个国家行政救济制度的民主性。

　　一是引入回避制度，具体内容包括回避的种类及回避的情形等；二是建立行政复议公开制度。只要行政复议案件不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，原则上都应开庭审理，允许公众查询，从而使行政复议真正具有权威和公信力；三是在行政复议中确立证据规则。确立法定证据种类、申请人的举证责任、确立质证规则等；四是建立行政复议简易程序制度。对于简单的案件，可以借鉴司法审判的做法，实行简易程序，通过简易程序予以解决，让行政相对人真正感到行政复议的方便、快捷。

　　（四）建立相对独立的行政复议机构，加强行政复议指导和监督。

　　我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，没有一套统一的行政复议机构体系，很容易产生各种弊端。笔者认为，可以在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府，但又相对独立的行政复议工作机构，统一由其行使行政复议管辖权，改变现行行政复议管辖的混乱局面。这种制度设计，在客观上不仅可以节约有限的行政复议资源，而且

　　还可以打破因行政隶属关系而产生的千丝万缕的法外干涉，大幅度提高办理行政复议案件的质量，这也必将有利于增强行政复议在公众心中的公信力。

　　总之，我国的行政复议制度作为我国行政救济和法律监督制度的重要组成部分，在行政法治中发挥着日益重要的作用，它的完善是一

　　精品文章

　　项系统的社会工程，需要全社会的共同努力，但也不可一蹴而就。随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放、法治建设的长足进展，我国的行政复议制度必将会更加完善。

　　第四篇：行政法与行政复议法复议要点行政法与行政复议法复议要点：

　　一、单选（15个ｘ1分=15分）

　　涉及知识点。行政法的渊源、行政主体的判定、行政行为效力的理解（公定力、确定力、约束力、执行力）、公务员的职务行为与个人行为的辨别、行政行为与民事行为的区分、行政立法的主体及监督、行政许可的审查与决定程序、行政处罚的设定、区分行政强制措施与行政强制执行、行政复议前置的情形、行政复议机关的确定（派出机构）、行政复议中对附带审查的抽象行政行为范围。

　　二、多选（10个ｘ2分=20分）

　　涉及知识点：行政法的基本原则、具体行政行为与抽象行政行为的区分、公务员职务行为的判定、行政处罚的时效、一事不再罚原则、行政处罚过程中的告知与陈述申辩程序、行政复议的受理范围（针对哪些违法的行政行为可提起复议）、复议与诉讼的关系

　　三、判断改错题（10个ｘ2分=20分）

　　涉及行政处罚、行政许可及基本理论知识。

　　四、案例分析题（3题ｘ10分=30分）

　　涉及行政行为的可诉性（具体与抽象行政行为）、行政处罚（程序、一事不再罚原则）、行政复议（复议机关与复议被申请人的确定）

　　精品文章

　　五、材料分析题（15分）

　　行政法的基本原则

　　第五篇：国外行政复议制度一、国外行政复议制度

　　行政复议制度是近代民主政治的产物，各国行政复议制度在概念和内容等诸多方面并不一致，不仅有大陆法系和英美法系区别，即使是同属一个法系，英国和美国不一样，法国和德国不一样。

　　（一）概念

　　行政复议并不是国外行政法的概念，而是我国行政法学者的理论总结。德国的行政复议称为异议审查，它由“申明异议”和“诉愿”两部分组成。

　　在日本，行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉。日本的不服审查制度包括“异议申诉”、“审查请求”和“再审查请求”。韩国的行政复议称为行政诉愿，公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，都可以依法向原处分行政机关的直接上级行政机关提出请求撤销或变更原行政处分。

　　在法国，行政复议称为行政救济，包括善意救济和层级救济。善意救济是当事人向作出行政处分的原行政机关申请的救济；层级救济是当事人向作出行政处分的原行政机关的上级机关申请的救济。在美国，行政复议是请求司法救济的前置程序。美国的行政复议包括部长救济和裁判所救济。

　　（二）复议的范围

　　各国复议范围一般限于具体行政行为，对于立法行为、国家行为

　　精品文章

　　不服的可以通过其他途径获得救济。如根据美国的规定，当事人只能对行政机关作出的行政裁决提起行政复议。日本行政不服审查的范围包括：行政机关的处分、其他相当于行使公权力的行为、不作为行为以及国家公务员对违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分。在韩国，公民对因中央或地方行政机关的违法、不当或消极的行政行为损害其合法权益时，除法律另有规定外，都可以提出行政诉愿。但对总统作出的行政行为不得提出诉愿请求。法国行政复议的范围比较宽，它包括所有能产生行政法律效果的行政行为，既包括行政机关制定普遍性规则的行为即抽象行政行为，也包括行政机关对具体事件进行处理的行为，即具体行政行为。

　　（三）复议体制

　　各国的复议体制并不相同，有的实行一级复议制，有的实行两级复议制。一级复议制是当事人对复议机关的复议决定不服的，只能向司法机关申请司法救济，不能再向上一级行政机关申请复议。目前，多是国家都采用一级复议制，如美国、法国、韩国、奥地利等。二级复议制是指当事人对复议机关的复议决定不服的，还可以向上一级行政机关或者法律规定的其他行政机关申请再复议。实行二级复议制的国家有德国、日本、西班牙等。我国的台湾地区也采用两级复议制。

　　（四）复议的管辖

　　管辖是指哪一类行政争议应当由哪一级机关进行复议的权限分工。各国关于管辖的规定也不一致，有的由原作出行政处分的机关管辖；有的由上一级机关管辖，还有的是由专门的机关管辖。在日本不

　　精品文章

　　服申诉的管辖根据不服申诉的形式不同而不同。在韩国，诉愿管辖机关为作出行政行为的行政机关的直接上级行政机关。但对国务总理、各部部长或者总统直属机关的行政行为，应由作出行政行为的机关管辖。在法国，善意救济由作出行政处分的原机关管辖，而层级救济由作出行政处分的机关的上一级机关管辖。英国根据行政争议性质的不同，由不同性质的行政裁判所管辖或者部长管辖。

　　（五）复议的审理方式

　　多数国家在审理方式上一般采用书面审理的原则，以开庭审理为例外。采用书面审理的国家有日本、韩国、奥地利等。在韩国，诉愿裁决应当依据书面材料作出，必要时也可以根据当事人口头陈述作出。但是英国和美国等普通法系国家没有书面审查原则的限制，复议机

　　关可以进行调查。如英国行政裁判所在当事人的参加下可以进行现场调查，全部证据应当向当事人显示，听取当事人的意见等。

　　内容仅供参考

篇十八：行政复议机关双被告制度的意义

　论复议机关在行政诉讼中的地位

　　行政复议和行政诉讼作为现代行政法中最重要的救济手段，共同构筑起保护行政相对方权益的制度网络。由于二者性质上不同，决定了各自价值功能、适用范围、运作机制等方面的差异性，因此，比较理想的制度构设是将行政复议和行政诉讼的制度功能有效地统合衔接起来。而复议机关应否成为行政诉讼的被告，一直以来是行政复议制度和行政诉讼制度衔接中一个颇有争议性的问题。

　　一、复议机关诉讼地位的二元区分及其反思

　　复议机关在行政诉讼中的地位，我国《行政诉讼法》采取二元区分的做法。该法第25条规定，经复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。《行政诉讼法》的这一规定是以“谁行为谁被告”的原则作为理论基础的：当行政复议机关维持原来的行政行为时，即便影响了行政相对方权益，那也不是复议机关的维持决定，而是原来的具体行政行为，在这个意义上，该复议决定便不具有被诉的可能性，既然复议机关的维持决定不具有被诉的可能性，那么复议机关在此情形下亦不具有成为行政诉讼被告的可能。[1]而当复议机关改变原来的具体行政行为时，则意味着其行为具有直接影响行政相对方的实际可能，便具有了可诉性。

　　《行政诉讼法》的这一规定是行政复议制度形同虚设的主要原因。在中国传统文化中，普遍存在着

　　“厌诉”心理，且在行政复议中，复议机关一旦改变原具体行政行为，就有了成为被告的可能。当复议机关有了这种后顾之忧后，就不得不慎重地作出撤销、责令重新变更、确认违法等决定，即使发现具体行政行为存在一定合法或合理性的缺陷，也倾向于选择维持决定。行政复议的实践非常清楚地印证了这种理论上的担忧。

　　虚置行政复议制度的消极后果：一方面，浪费资源，拖延纠纷的解决。从行政相对方说，申请行政复议无需缴纳费用，但仍需付出时间、人力、机会和错误成本等；[2]对于复议机关而言，除上述成本，还需要有专门的财力配置。另一方面，增加了社会对政府的不信任。在复议与诉讼的衔接中，我国很多法律规范采取的是当事人选择模式，在实践中，往往有很多当事人希望通过复议这种层级监督的体制寻求他们所期盼的公平与正义。但是，当发现这一切不过是走过场时，一定会对政府信用产生疑问。

　　二、复议机关诉讼地位的理论争鸣

　　复议制度虚置状态的形成是以复议机关趋利性的制度选择空间的存在为诱因的。因此，欲想改变复议机关在行政复议中的不作为，强化行政复议制度化解行政纠纷和监督行政机关依法行政的功能，其解决办法便是通过制度安排阻塞复议机关进行趋利性选择的可能性。对此，理论界和实务界有三种不同观点：其一，无论复议机关是否改变原来的具体行政行为，都以原来的做出具

　　体行政行为的行政机关为被告；其二，无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，凡行政纠纷经过复议的，一律以复议机关为被告；其三，相对人如果对复议决定不服，无论是维持、撤销、变更或者复议机关不作为，一律以原行政机关与复议机关为共同被告，即只要经过了复议这一程序，复议机关就当然的与原行政机关负有同等的责任，成为共同被告。按照第一种做法，无论复议机关做出何种处理决定，其均不存在成为行政诉讼被告的可能；第二、三种观点，无论复议机关在行政诉讼中采取何种方式，只要行政相对方的诉求没有得到满足，就将会成为行政诉讼的被告。

　　从肯定复议机关应作为行政诉讼被告的相关论述看，学界将行政复议机关作为行政诉讼的固定被告，大多是从责任心的角度进行思考的，认为复议机关缺乏应有的责任心。对此，清华大学何海波博士和西南政法大学谭宗泽教授都明确指出，为了克服行政复议机关对复议决定缺少责任心，所有对行政复议决定不服提起诉讼的，均应由复议机关作为被告。学界的看法得到了部分司法工作者的回应。徐正龙和邓志萍法官在《人民法院报》撰文指出，以复议机关和原行政机关为共同被告，可以加强复议机关的责任意识，杜绝其为避免卷入诉讼而草率地作出维持决定；而且，以复议机关和原行政机关为共同被告还可有效地避免复议机关的不作为。[3]

　　从否定复议机关作为行政诉讼被告的阐释来看，其基本理论

　　根据是“司法豁免”，认为应当赋予具有准司法地位的复议机关以司法豁免的权利。如果行政复议机关作被告，法院实际上是把行政复议活动作为审理标准的，容易模糊行政诉讼真正的焦点，造成很多案件成为没有实际意义的循环诉讼，当事人真正关心的利益诉求得不到解决。基于此，中国政法大学刘莘教授明确指出，“如果行政复议定位于准司法，复议机关就不应当被告。”[4]

　　三、复议机关诉讼地位的确定

　　学界对复议机关诉讼地位的争鸣是以理论前设作为出发点的。主张强化复议机关的责任心；认为应当将复议机关作为行政诉讼被告的理论前设是，复议制度是一种内部监督和自我纠错机制，作为上级机关的行政复议机关理应对下级机关的行为承担起更多的责任；主张不将复议机关作为行政诉讼被告的理论前设是，复议制度是一种纠纷解决机制，而不是自我纠错机制，那么就应当遵循司法的某些共同规律，其中就包括纠纷裁决机关不因其审判而被追诉。因此，应当采取何种做法主要取决于如何定位行政复议制度的目的。正如法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”[5]因此，在不同目的支配下，必定会做出不同制度安排。如果秉承行政复议制度主要是一种自我监督制度的立场，那么就应当以强化行政复议的行政性作为制度的核心，因此无论复议机关是否改变原来的具体行政行为均应成为被告的做法，就可以作为强调复议机关责任心以确保内部监督有效性的必要手

　　段。同理，如果认可复议制度在目标定位上的变迁，那么就意味着行政复议制度的设置应当围绕如何有效解决纠纷而展开，在此意义上，淡化复议的行政性，彰显司法性的相关做法。既然复议制度以司法性为基础，那么无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，均不成为行政诉讼的被告就具有了理论上的正当性。

　　在他国，根据目的不同，行政复议制度可分为三种模式：一是以行政自我监督为主、解决纠纷为辅的欧陆模式，主要以法、德为代表。二是准司法性的英美模式，主要以英、美为代表。三是准司法性的东亚模式，主要以日本和我国台湾地区为代表。域外行政复议制度发展的总体趋势是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济的功能。

　　然而，我国行政复议制度功能定位的认识尚未形成共识，其发展趋向应当是与他国的实践相一致的，这一点可以从我国行政复议制度的立法过程中窥出端倪。从制定法的角度而言，与行政复议制度直接有关的重要法律文献有三个，包括1990年的《行政复议条例》、1999年的《行政复议法》以及2007年的《行政复议法实施条例》，这三个法律文献清晰地展示了我国行政复议制度的目的从自我监督到解决纠纷的渐进演变。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的完善行政复议制度的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，国务院制定了《中华人民共

　　和国行政复议法实施条例》。

　　综上，将行政复议确定为一种解决纠纷的准司法程序，因而不将行政复议机关设定为行政诉讼的被告更切合行政复议制度的发展趋向和我国的实际。

　　【

篇十九：行政复议机关双被告制度的意义

　对实施行政复议制度的几点思考

　　行政复议制度是我国建立时间较短的程序法律制度，自1991年全面实施以来已经有___年了。在此期间，我国经济体制发生了重大变化，法律制度也日趋完善，但是行政复议制度如何实现良性发展，至今未能形成共识，这一制度仍有很多需要完善之处。1999年，全国人大颁布《行政复议法》，从立法角度对行政复议制度做了进一步规范，经过7年的具体实施，还不能说效果特别明显。党的十六大确定了坚持“三个代表”重要思想、与时俱进、发展社会民主，建设社会政治文明等一系列重大方针，在新的历史条件下，如何运用这些方针指导和推进行政复议制度的实施，是行政复议工作面临的新课题。回顾十几年来行政复议工作的具体状况，曾经从事或者正在从事这项工作的同志们，或多或少都感到行政复议工作似乎是后续乏力。究竟是这个制度在设立方面存在不足，还是具体的实际工作尚需加大力度，经过认真思考，在以下几方面谈谈个人认识。

　　一、对行政复议制度意义和作用的正确认识与全面理解是有效实施行政复议法律制度的基本前提

　　有关对法律制度意义和作用的认识问题，似乎是老生常谈，但是我们感到，在与行政复议实践活动有关的问题中，再没有比进一步强化对行政复议制度的认识，更能够对这个制度的运行和发展产生更为直接的影响。换言之，对于行政复议制度在我国行政管理和法律制度建设中重要意义的认识，一直也没有得到很好的解决，现在已经成为这个制度发展和完善所面临的主要问题。过去是行政复议法律关系的主导方面——申请人对这个制度存在认识不够的问题，表现为不敢告、不会告，究其原因，是对这个制度和对法律赋予自己的权利不甚了解；现在，已经有相当部分的行政相对人了解了这个制度，能够运用复议的方式来维护自己的权益。而相当数量的行政机关，其中也包括复议机关及其负责人对行政复议工作的理解和认识还相去甚远。首先，应当着力强化通过法定程序纠正违法和不当行政行为的认识。在实施行政复议法开展复议工作过程中，一些行政机关及其主要负责人未能形成“纠错”的意识。自古以来，行政管理工作都是管别人的，这体现了政权的权威，权力是行政机关的核心，所有工作都是围绕权力运行的。在这种情况下，“通过行政复议法定程序纠正自己的错误”的认识很难为多数人在短时间内接受。在实际工作中，无论是行政首长还是工作人员，对行政复议申请所涉及的行政行为，往往在无意识中即以行政机关无过错为出发点来展开，进而直接影响了对复议结果的接受程度。

　　其次，作为被申请人的行政机关应当摆正自己在行政复议中的位置。在被申请复议的行政机关认识中，对自己进入行政复议程序后的位置转换远未到位。在行政管理中，行政机关也好、工作(执法)人员也好，总是处于主动的、决定性的位置，主导着事务、事态的进行。进入复议程序之后，他们的活动性质已经由主导方式转为进行自我证明的方式。既要向上级机关报告自己行政管理活动的情况，也要向行政相对人解释自己行为的内涵，不少行政机关对此不能适应，因此屡屡发生对已经受理的复议案件拒绝按照法律规定向复议机关递交答复的情况，结果不仅违背了行政复议法的规定，也违背了政府组织法中所规定的行政机关上级领导下级的基本原则。

　　复议制度的认识，以此为基准统一思想，这个制度就难以发挥应有作用，甚至还会削弱我们法制建设的成效。

　　二、建立一支高素质的、认真履行职责并相对稳定的复议人员队伍是进一步开展行政复议工作的重要基础

　　毛泽东同志早就指出：“正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。我国实行改革开放、建设社会市场经济以来，党的各项重大决策往往通过法律的形式来体现，因此我们可以说，法律制度确定之后，法律的执行者就是决定法律能否得到正确实施、达到预期效果的决定因素。行政复议制度建立十余年来，与同为行政救济制度性质的行政诉讼相比，无论是制度建设、还是社会效果都有很大距离，甚至也无法与一些单行部门法律制度的实施状况相比。许多参与这项工作的同志都认为，这种状况与行政复议工作机构不统一、缺少能够正确，执行这一法律制度的复议人员队伍有直接关系，也就是说，复议工作缺乏基本载体。

　　据有关方面统计，全国30个省级政府中，有28个设立了行政复议处，另有两个省由执法监督处承担复议职责。市一级政府除省会市之外，有一多半没有专门的内设复议机构办理复议事项。至于县级政府，只要有专人负责此项工作就已经是很重视了。实际情况常常是上级来检查，复议机构和工作人员都有，到受理申请并审查具体行政行为时则没有机构去做，有的甚至当作信访问题处理。政府如此，政府所属部门的情况便可想而知。至于复议队伍的情况更让人感到沉重。自复议制度建立以来，始终未能建立一支能够适应法律实施需要的复议人员队伍，多是由普通行政人员或执法人员承担该项职责。结果是，复议工作人员不能运用复议法律制度的规定，在较执法活动更高的层面上解决与人民群众因行政管理而产生的矛盾，有相当部分的复议人员把自己的工作与一般法律规范的实施甚至是信访等同起来。

　　我们还应看到，在开展复议工作过程中，复议工作人员承受了很大的非法律性质的精神压力。一方面，多数被申请复议的行政机关领导和工作人员认为，工作中的错误和缺点是难免的，也是可以理解的，有的甚至是做出政绩所必须的，应当看主流；而办理复议事项的工作是以纠正行政行为的错误为出发点的，是从全局、整体和长远利益考虑的，这种对行政行为认识出发点的不同极易形成思想上的对立，这无疑使复议工作人员承担很大的压力。另一方面，复议机关同时也是被审查行政行为机关的上级行政机关，机关负责人常常对复议人员提出一些与复议工作基本原则很难兼容的工作要求和导向，多数是在对具体行政行为未进行审查之前即要求直接对行政行为予以肯定。复议人员执行落实这些指示或意图则违背复议制度的基本要求，无法按照实事求是的要求对行政行为进行复议。如不执行这些指示或不考虑领导的意图，则违背下级服从上级的行政准则。面对这种两难的选择，多数人往往只能遵循下级服从上级的惯例办事，其结果是很难实现复议制度的目的，更深刻的影响则是使复议制度的作用受到社会的质疑。为此，复议人员队伍的建设还需要行政机关尤其是机关首长强化对复议工作的认识，理解并支持依法进行的复议工作。

　　十几年的实践使多数在第一线从事复议工作的同志形成了这样一个共识：行政复议工作是行政工作的有机组成部分，但不能简单的将其与其他行政工作等同起来，混为一谈。应当改变那种按行政工作的一般观念和作法对复议工作进行要求的状况，而是要强调以复议法律规范的原则为基本要求，以解决人民群众提出的异议为基本尺度，确定我们的行为准则。要使作为在新的历史条件下形成的解决政府与人民群众之间矛盾有效方式的复议制度最大限度的发挥作用，必须培养和建立一只能够准确的、实事求是的贯彻执行复议法律规范的复议人员队伍。行政复议人员除了应当具备行政工作人员的基本条件外，还应当具有很高的法律素养和处理疑难问题的能力，成为行政首长决策的法律助手。从人事管理方面考虑，复议工作人员应当具有相对的稳定性，在对其进行培训考核之后，需要对其规定一定的任职期限，使其能安心工作，充分发挥作用，又便于对其工作效果进行考核评价。在复议人员数量上，应当与本机关复议工作量相适应，一般来讲，不应少于同级人民法院行政审判庭工作人员数量，从而使复议制度的实施具备坚实的基础。

　　三、研究解决复议工作中普遍存在的问题是目前开展行政复议工作的当务之急

　　就法律而言，制度规范的确立是复杂的，而实施规范则更为复杂。一方面，要用概括的标准和要求去约束纷繁复杂的各类事务和行为，另一方面，在法律实施中发生的各类问题和矛盾需要适用法律原则加以解决，这就需要法律在实施过程中不断完善自己，才能保证其立法目的和作用的最终实现。这一点对行政复议制度来说显得更为突出。

　　由于我国行政法律制度尚在完善过程中，在创设复议制度时完全解决实施过程出现的诸多问题是不客观的，在复议工作实践中完善复议制度应当是行政复议工作的重要内容之一，需要经常的、不间断的去做。自行政复议法颁布以来，国务院法制办就曾多次以复函的方式对一些具体问题做出解释，有力地推动了复议法的实施，也在一定程度上使复议法在制度上有所完善，但与工作实际需要和制度需要的程度还有相当的距离，这种距离已经对复议制度的运行甚至存在构成了一定的影响，所以不论是行政复议人员还是申请人，不论是从事理论研究的专家学者还是法院的审判人员，都希望以制定行政复议法实施细则或办法的形式对复议制度做进一步的完善，其中尤以地方政府的要求更为迫切。多数同志认为，开展行政复议工作、完善行政复议制度目前最需要的是制定实施办法。在内容上要对行政复议制度中具有普遍性的问题进行规范。自行政复议法颁布以来各级行政复议机关以及相关的法院，在贯彻执行行政复议法的过程中都遇到了这样或那样的问题，突出的有：被申请人行为性质的确定及受案范围需进一步明确；复议中的第三人制度；半垂直机关和特殊机构的复议管辖；与行政诉讼的衔接等等。目前，一些省部级行政机关已经根据自己复议工作的实践，以提请人大常委会颁布地方性法规或发布规章和文件的形式对实施中的问题进行规范。但作为一个程序法律制度，没有国家的统一规定，依然无法满足各方面的要求。因此，所有方面都认为制定行政复议法实施办法是完善行政复议制度的当务之急，势在必行。目前，最高人民法院对实施行政复议法第三十条一款作出解释，从法制建设的角度说是具有积极意义的，但从另一方面也表明，行政机关有责任尽快对复议法实施中的有关问题作出解释，以完善行政复议法律制度。在形式上，可以考虑参照最高法院对行政诉讼法制定实施意见的方式，即制定整体性的解释或实施意见，既在实际运用法律规范方面界定统一标准，也结合实际进行必要的理论阐述，以期收到举一反三的效果。与此同时，还应对复议工作中随时遇到的典型问题作出权威的解释或答复，以解决复议工作中普遍遇到的实际问题。此外，还可以考虑建立重大典型案例的报告和公布机制，把各地、各部门已经做出处理的具有典型意义的案件予以公布，作出官方评价，以指导各级行政机关统一工作指导思想，统一各方面对处理行政争议的意见。这样做，在客观上也是对社会进行复议法的宣传，能够起到一定的法制宣传教育作用。在行政复议机关内部则要建立各项工作制度，使复议工作规范化、制度化。

　　四、加强理论研究，不断充实和完善行政复议制度内涵是行政复议制度生命力所在

　　在我国的各项程序法律制度中，行政复议制度设立的时间较晚，又涉及行政和法律两个不同的领域，因此，有关复议制度的理论研究很少有人涉及，几乎多数是空白。实践表明，复议法律规范的适用及发展完善不仅依赖于实践，更依赖于对其理论的不断探讨，没有较为完整的理论体系做基础，没有对行政复议理论的研究和探讨，很难对制度本身及其运行提供有力的支持，也不能适应制度发展的需要，为此，应当对复议制度的理论研究给予高度重视。

　　开展行政复议理论的研究，一是应当侧重于解决当前在行政复议制度实施过程遇到的实际问题，通过对这些问题进行理论探讨，促进复议制度合理性内涵的提高。这样做，既有利于对具体事件的处理，也便于正确引导以后的复议工作，并且可以在一定意义上促进法律的实施和制度的调整。

　　二是应当加强对复议中涉及的其他实体和程序法律规范适用的研究，搞好与其他法律制度的衔接。

　　三是应当多方面借鉴国外先进的社会科学理论和政治观点，进行适应我国国情需要的吸收和转化，增加复议理论的内涵。实行改革开放和市场经济，特别是在加入世贸组织之后，我国进入了在法律框架下的全方位开放局面，客观上要求我们在观念上也要适应新情况、新形势，进行观念的重大调整，更广泛地汲取人类文明的共同精神成果，其中以更深刻的理解和接受民主思想、平等和以人为本的理念最为突出，这是建设有中国特色社会市场经济和实现政治文明的客观要求。

　　对行政复议工作说来，理论研究工作不仅仅是专家学者的事情，而应当是实际工作人员与专家学者的结合，这是由于行政复议工作具有很强的实践性。没有行政复议工作的实践，就没有办法深入地涉足于行政复议的理论问题。现在一些长期从事复议工作的同志基于工作的需要，自然而然地加强了理论研究工作，202年10月在青岛召开的行政复议法实施三周年理论研讨会就是一个具体的表现。应当把这样的研讨活动规范化、组织化、经常化，如果我们能够形成制度坚持下去，一定会收到更好的效果。另一方面，行政复议乃至政府法制工作都缺乏理论阵地，理论研究工作的开展受到了直接的局限。大家都希望作为全国行政复议工作的最高主管机关，国务院法制办应当对此进行全面部署，创办一份行政复议的理论刊物，以便在思想认识上统一各级行政复议机关的认识，更好地做好行政复议工作。

　　五、贯彻公开原则，诚恳接受监督，实现复议的“阳光”形态是实施行政复议制度的有力保障

　　这里所称的监督，不是指

　　“上级机关对下级机关的监督”，而是指与行政复议并无直接关系的来自社会和舆论的有效制约。行政复议的本质是接受人民群众的监督，但实际情况并非如此，一般情况下，行政争议的处理和解决并不为人民群众和社会所了解，甚至有的当事人对处理结果也并不完全清楚，使得复议案件的处理不如诉讼透明，因此在对复议申请的处理中推诿责任、上下串通、执法违法的状况并不少见，即所谓的“官官相护”，这也是近几年来复议申请总数下降，行政复议在人民心中和社会上的威信日趋下降的主要原因。

　　要搞好行政复议工作，提高行政复议的威信，必须增强制度运转的透明度，实现名符其实的“阳光复议”，这是行政复议制度有效实施的有力保障。要真正实现行政复议的公正、透明，应着重考虑采取以几方面措施：一是在复议争议的审查过程中，除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私之外，整个工作过程的各方面都应当向当事人和社会公开；

　　二是复议决定及处理结果应当向社会公开，主办单位应当在电子网站上公布决定书的文本，允许其他非关系人查询、评论；

　　三是定期邀请人大、政协、其他社会团体的特定人员对本机关处理的复议案件进行评价，其结果由当地新闻单位公开报导；四是对于经过公开之后发现的问题，主办机关或其上级机关应当在一定期限内(不应超过30天)进行处理。

　　行政复议制度作为一项与人民群众根本利益、社会发展进步有直接关系的法律制度，符合社会发展方向。相信在国务院法制办的统一领导下，在广大人民群众的积极支持下，在从事这项工作的同志的不懈努力下，行政复议法律制度一定会对促进社会民主，建设社会政治文明发挥巨大的作用。

篇二十：行政复议机关双被告制度的意义

　试论行政复议与行政诉讼的关系

　　行政复议与行政诉讼之间有着密切的联系，同时又存在本质的区别。在行政复议与行政诉讼的关系问题上，应对几个重要范畴予以明确：在地位上，行政复议具有相对于行政诉讼的独立性；在程序衔接上，应采取选择主义为基本原则；在行政诉讼标的确定上，应根据行政复议决定的种类及内容具体分析，分别对待；在终局效力上，应确立司法最终裁判的基本原则，对行政终局裁决则应在缩小其适用范围的基础上统一适用标准。

　　一、行政复议与行政诉讼之相互地位

　　1.行政复议与行政诉讼相互地位之观点

　　行政复议与行政诉讼之间的密切关系是毋庸质疑的，但行政复议对于行政诉讼而言，究竟处于附属配套地位或者独立地位，对此学界仍有不同意见。

　　一般来看，行政复议都被当作行政诉讼的配套制度来对待。如中国大部分学者都认为，大陆行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。1990年公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线。

　　但也有学者认识到这一问题，对复议的附属地位提出质疑。如台湾著名行政法者蔡志方指出：在台湾的行政救济制度上，行政诉愿与行政诉讼的关系也颇为密切，甚至长久以来，两者常被相提并论，甚至诉愿竟只沦为行政诉讼之“先行程序”性质，其为自我、独立权利之救济性质，乃被忽略或遗忘，致每当行政诉讼法修正时，必同时带动诉愿法之修正，反之，亦然。那么，诉愿法是否只系行政诉讼法之附

　　属法规，或者乃一独立、具有自我体系之行政救济法规

　　？大陆也有学者认为，这种配套性质的行政复议制度，虽然在贯彻《行政诉讼法》方面确实起到了重要作用，但是同时也限制了行政复议作为行政监督基本制度的应有作用。因此，应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚。

　　2.行政复议之独立地位

　　笔者认为，行政复议相对于行政诉讼仍然有其独立的价值。

　　从历史发展来看，中国行政复议实际是早于行政诉讼制度建立的。建国之初，中国就建立了行政复议制度，在1950年11月公布的《财政部置财政检查机构办法》中明确规定了“申请复核”的程序。①当时虽然没有采用“复议”一词，但从其特征来看，实质就是复议。因此，该法成为“一致公认最原始有关复议之法规”（建国以来）。同年12月政务院通过的《税务复议委员会组织通则》则第一次使用了“复议”一词，可被视为新中国“行政复议法制之先河”。其后则有逾百件法律法规均对复议有明确规定。因其时行政诉讼制度尚未建立，故复议即为唯一的救济途径，其决定也为终局之决定。

　　更重要的是，在受理范围、审查程度及审查结果上，都体现了行政复议相对于行政诉讼的独立意义。按照现行法律，行政诉讼对行政行为适当性的审查权仍然是被排除的。而行政复议的审查权限不只及于行政行为的合法性，亦及于行政诉讼所不及之适当性。因此，行政复议在扩大对当事人的救济机会及范围上仍有行政诉讼所无法企及的地方。同时，在审理结果上，行政诉讼是适用有限变更原则，即只有行政处罚显失公正时，人民法院才能行使变更权。而行政复议则无此限制，不论何种行为，何种程度，都可能采用变更的裁决。

　　行政复议之所以在这几个方面比行政诉讼所受到的约束要少，其主要原因在于两种救济体制存在性质上的不同：复议制度仍属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于“自律”的范畴；而行政诉讼则是行政系统外对行政权的监督，它涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于“他律”的范畴。

　　因此，行政复议应改变原来附属配套的陈旧思路，在行政诉讼不能或不能完全发挥作用的领域充分利用自己的优势，为当事人提供有效的救济。如在对申请人的资格要求、复议审查的范围（包括抽象行为和具体行为、法律行为和事实行为、权力行为和非权力行为等）、复议决定的种类等诸多方而都可以超出行政诉讼所限定的范围，而不是跟在行政诉讼的后面亦步亦趋。当然，强调行政复议的独立性，并不意味着在制度设计上可以完全不考虑与行政诉讼的衔接问题，实际上在很多方面仍须周密设计，尽量使两项制度间能融合，不至产生相互冲突。但不得以与行政诉讼的配套作为建设复议制度的基本原则，更不得因此而制约行政复议的发展。

　　二、行政复议与行政诉讼之程序衔接：前置主义亦或选择主义

　　在行政复议与行政诉讼的关系问题上，还有一个相当重要的问题就是两者在程序上的衔接关系。关于行政复议与行政诉讼的程序衔接关系，一般有两种理论：

　　一是前置主义，即行政复议作为行政诉讼的先行程序，当事人对行政行为不服时，必须先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。

　　二是选择主义，即当事人可在行政复议与行政诉讼两者中自由选择其救济途径。它包括两种情况：不经复议直接提起诉讼；先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼（与前置主义不同，这种复议先行不是强制的，而是当事人行使选择权的结果）。

　　一般认为，采用复议前置的原因主要有：有利于行政权的合法、有效行使；有利于利用行政机关的专业知识和技术优势解决具有专业性的行政纠纷；有利于减轻法院负担，同时迅速解决纠纷；等等。但规定复议前置也有其弊端，如必须经复议再进入诉讼就人为地延长了救济时间，不利于对当事人权益的及时保护；行政复议作为一种行政内部监督机制，难免使当事人产生不公正的疑虑；强制以复议为先行程序实际上侵犯了公民权利行使之自主性；等等。因此，采取复议前置可以说有利有弊，但就上述利弊进行衡量，笔者认为，其弊大于利，原因在于：作为一种救济程序，行政复议的重要宗旨是维护当事人的合法权益，因此，其制度设计均应以此为指挥棒，并尊重当事人的权利选择及行使。而复议前置的规定，则更侧重于对行政权的尊重和维护行政的统一，以及如何才能最快地解决纠纷，节约人力物力及司法资源。

　　因此，笔者主张应以选择主义为原则。当然，这一原则也同样不排除复议前置的例外。但是，在确定复议前置时，应遵循一个统一的标准和规则。国外在规定适用复议前置原则时，一般是从行政案件的类型来确定。如德国的撤销及义务诉讼以复议前置为原则；奥地利的裁决诉讼采取复议前置主义，职务诉讼则否。中国复议为前置程序的规定中，除了对行政赔偿案件规定了复议前置规定外，则无统一标准来确定，而是散见于各种法律文件中，如：《治安管理处罚条例》第39条、《中外合资经营企业所得税法》第15条、《个人所得税法》第13条、《集会游行示威法》第31条、《广告管理条例》第19条等。

　　笔者认为，中国应确立规定复议前置的统一标准，以排除单行法律自行设定复议前置的任意性。另外，根据中国行政诉讼法第37条的规定，法律、法规都可以设置复议前置程序。笔者认为，应限定于由法律规定，而不宜扩大至法规，因为公民的权利行使的选择性和自主性是一项重大程序性权利，不宜由法规来加以规范和限制。

　　三、经行政复议后行政诉讼之标的行政案件经过行政复议程序后，实际上产生了两个不同阶段的行政行为，即原行政行为和复议决定行为。那么在进入行政诉讼程序时，就会产生一个问题，即应以哪一个行政行为为行政诉讼的标的。

　　笔者认为，行政诉讼的标的应当根据不同的复议决定种类及具体复议决定内容来确定。

　　1.复议机关改变原具体行政行为（包括变更与撤销）

　　当行政复议改变原具体行政行为时，意味着原行政行为因行政复议这一法定程序而被消灭或吸收（台湾学者称其为“吸收说”，即认为行政复议决定是“代替原行政行为的实质性行政行为”，因而原行政行

　　为不复存在，因此起诉时应以复议机关为被告，对复议决定提起诉讼。

　　但是这里还有一个问题值得探讨：对具体行政行为适当性审查后作出的复议决定能否被提起诉讼？按照行政复议法及行政诉讼法的规定，行政复议可以审查行政行为的合法性和适当性，而行政诉讼则只能审查行政行为的合法性，一般不审查其适当性（除非行政处罚显失公正）。那么，对行政行为适当性有异议时，相对人可以提起行政复议，行政复议机关经审查后，可以针对行政行为的适当性作出复议决定。那么，接下来的问题就是，对该复议决定能否提起行政诉讼？如果可以，是否意味着行政诉讼对行政行为的适当性可以进行审查？

　　笔者认为，从理论上来讲，针对行政行为适当性作出的复议决定仍然属于行政裁量行为，不属于现行行政诉讼的受案范围。因此，复议机关针对行政行为适当性作出的复议决定实际上是一种终局复议。

　　2.复议机关决定维持原具体行政行为

　　行政诉讼法第25条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

　　被维持的行政行为，由于没有实质性的新行为来消灭或替代，因而仍在法律意义上存在，可以成为行政诉讼的标的。而且，这样规定有其合理性，如它更便于举证责任的承担和实现。因为被维持的行政行为是原行政机关作出的，原行政机关对作出该行为的事实证据与法律依据应该最清楚，由原行政机关为被告可以更方便地履行诉讼中的举证责任。当然，这一规定也有其不利的一面，由于复议机关无须对其作出的维持决定负责，因而复议机关为避免在行政诉讼中当被告，往往维持率极高，一般达到50%以上。有学者提出，应该在立法中规定，经复议的案件，在行政诉讼中，起诉时一律以复议机关为被告，则必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议制度的功能。者认为，如果复议决定维持的案件也由复议机关为被告，则如上所述，可能无法很好地履行举证责任；同时，这也不利于追究原行政机关的法律责任，如果由复议机关承担责任后再向原行政机关追究责任则会人为地增加程序。笔者建议，可以充分利用复议机关的内部追

　　究机制，对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件，通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任。

　　在确定上述规则时，笔者认为还应注意两个问题：一是如果当事人对复议的程序有异议时（尽管复议结果是维持原行政行为），则不应剥夺当事人以复议行为为标的提起行政诉讼的权利。二是复议维持是指在事实理由、法律依据及最后处理等各方面都对原行政行为予以维持，如果仅足在处理结果上维持了，但改变了原行为所认定的事实或依据法律（或条款）都应当视为改变了原行政行为，当事人有权以复议机关为被告，以复议决定为标的提起行政诉讼。

　　3.复议机关不作为或不予受理

　　对于行政复议机关在法定期间内不作出复议决定或决定不予受理的案件，当事人如何行使其诉权？

　　笔者认为，不论在复议前置的案件中，还是不以复议为必经程序的案件中，当事人在上述情况下都应享有相当大的选择权：对复议机关的不作为或不予受理决定，既可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼；也可以以复议机关为被告，对复议机关的不作为或不予受理决定提起行政诉讼。一方面，它可以确保当事人的诉权不致因复议机关的不作为或不予受理而被剥夺；另一方面，它也在最大程度上尊重了当事人的选择权。

　　4.复议机关或有权机关对规范性文件的处理

　　行政复议法第7条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。同时，行政复议法第26条则相应地作出了处理规定。

　　行政复议法的这一规定，对于加强中国行政监督救济制度、完善中国行政法制建设无疑具有重要而深远的意义。是行政复议法的这项新规定也隐含了一些新的问题，特别在涉及行政复议与行政诉讼的关系上，有些问题应当予以明确。首先，复议机关或有权机关对“规定”

　　的处理决定是否是复议决定，或者属于复议决定的组成部分？其次，对该处理决定不服能否单独提起行政诉讼？再次，当事人不服针对具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，人民法院能否在审查复议决定时，也审查行政机关作出的对“规定”的处理决定？

　　解决上述问题的关键在于法院能否享有对抽象行政行为的审查权。笔者认为，囿于目前中国行政诉讼制度的规定，对于复议机关或有权机关对“规定”作出的处理决定还不宜单独起诉；在当事人不服针对具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，法院可以在审查复议决定时，附带审查行政机关作出的对“规定”的处理决定，但不宜直接对后者作出裁决（可用司法建议的方式提出处理意见）。当然，这只是在目前体制框架下的一个妥协方案，要真正解决上述问题，还是应对行政诉讼制度本身进行修正，如扩大行政诉讼的审查范围，使之与行政复议协调。

推荐访问:行政复议机关双被告制度的意义 行政复议 被告 意义